A
Administração Pública Federal firma, com frequência, convênios e termos de
cooperação para executar suas políticas públicas.
Por isso,
esse estudo visa definir e apontar as diferenças entre os referidos
instrumentos, indicando, ainda, a legislação aplicável a cada um.
Nesse
sentido, cumpre registrar que o convênio, como modalidade de ajuste
administrativo, é definido pela doutrina nacional como “um instrumento de
realização de um determinado e específico objetivo, em que os interesses não se
contrapõem[1]”.
Na visão do
Professor Mauro Sérgio dos Santos, o convênio administrativo “é a forma de
cooperação pela qual determinada entidade pública une seus esforços com outras
entidades, públicas ou privadas, com o propósito de alcançarem alguns objetivos
de interesse comum.”[2]
No âmbito do
Poder Executivo Federal, firma-se convênios visando a conjugação de esforços
para o alcançe de um objetivo comum, sem que ocorra qualquer repasse de
recursos. Referidos instrumentos são, por vezes, denominados ora como Acordo de
Cooperação, ora como Termos de Cooperação Técnica ou Protocolo de Intenções.
Nesses
casos, os convênios são utilizados também para demonstrar a vontade política
dos pactuantes, com vistas a alcançar um objetivo comum. Para tanto, os
partícipes deverão demonstrar que possuem interesses comuns, de maneira que
eles se cooperam para alcançar escopos coincidentes. Na maioria das vezes,
referidos convênios são denominados “instrumentos guarda-chuvas”, reconhecidos,
inclusive, pelo Poder Judiciário, senão veja-se Acórdão proferido pelo TRF 5ª
Região:
TRF-5 - Ação Rescisoria :
AR 5527 PE 0071023-20.2006.4.05.0000 • Inteiro Teor
EMENTA : PROCESSUAL CIVIL
E ADMINISTRATIVO. AÇÃO RESCISÓRIA. ART. 485, V, DO CPC. SÚMULA 343, DO STF.
INCIDÊNCIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL CONTROVERSA. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
(SUS). CONVÊNIO PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICO HOSPITALARES. TABELA DE PREÇOS.
CORREÇÃO. PLANO REAL. CONVERSÃO DO PADRÃO MONETÁRIO. FATOR 2.750. ACORDO
FIRMADO COM DEFINIÇÃO DE NOVO CATÁLOGO DE PREÇOS. EXPUNÇÃO DA EXPECTATIVA DE
INFLAÇÃO ENCRAVADA NA TABELA ANTERIOR. FATOR 3013. MEDIDA ECONÔMICA EXIGIDA
PELO PROJETO DE ESTABILIZAÇÃO. ADERÊNCIA DAS INSTITUIÇÕES HOSPITALARES.
INEXISTÊNCIA DE DENÚNCIA. VINCULAÇÃO AO PACTO. REAJUSTAMENTO. PORTARIAS
CONCESSIVAS. NÃO COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO. VIOLAÇÃO À LITERAL DISPOSIÇÃO DE LEI.
INOCORRÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
(...)
2. O convênio é
instrumento utilizado pela Administração Pública, que busca associar-se a outras instituições
públicas ou privadas, com vistas ao desenvolvimento de metas afins.
Caracteriza-se pelo fato de que os interesses envolvidos são assinalados pela
reciprocidade, além do que os objetivos institucionais dos convenentes são
comuns, de modo que eles se mutuam, cooperam, para alcançar escopos
coincidentes. Diversamente do que ocorre nos contratos, os vínculos jurídicos
que se formam nos convênios são mais flexíveis, inclusive inexistindo cláusula
de permanência obrigatória ou de prazo determinado de manutenção do liame, de
sorte que os partícipes podem se retirar livremente do pacto, segundo sua
utilidade.
3. Os convênios são ditos
“instrumentos guarda-chuva”, o que
significa dizer que sua implementação se verifica através de termos
aditivos – ferramentas de cooperação celebrados em aditamento a convênio já em
vigor – ou que não têm data, podendo sofrer, por seu próprio temperamento,
alterações por avenças que lhe seguirem, diante das quais os convenentes
decidirão pela continuidade do laço. (..)
Na
legislação, os convênios administrativos são regulamentados pelo artigo 116[3]
da Lei 8.666/93.
Por sua vez,
o Decreto 6.170/2007 também trouxe em seu texto a conceituação de convênios,
senão veja-se:
§ 1º Para os efeitos deste
Decreto, considera-se:
I - convênio - acordo,
ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos
financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da
administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou
entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou
indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução
de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço,
aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua
cooperação
Posto isso,
verifica-se que os instrumentos denominados como convênios ora são utilizados
para pactuar a conjugação de esforços para a consecução de um objetivo comum,
SEM QUALQUER REPASSE DE RECURSOS FINANCEIROS, ora para se operacionalizar a
descentralização de verbas federais, na forma do Decreto 6.170/2007.
Todavia,
quando celebrados sob a égide do Decreto 6.170/2007, requisitos outros devem
ser atendidos, tais como o registro no
SICONV, sistema criado pelo Governo Federal com o objetivo de acompanhar todos
os convênios celebrados pelos órgãos do Poder Executivo.
Também em
decorrência do referido Decreto e da Portaria Interministerial 507/2011, os
convenentes[4] devem, além de efetuar o cadastramento e credenciamento no
SICONV, apresentar contrapartida financeira ou em bens e serviços; demonstrar a
capacidade operacional para executar o objeto pactuado e ainda prestar contas
ao concedente dos recursos recebidos. Também deverão comprovar a existência em
seus estatutos sociais de atribuição para executarem ações coincidentes com o
objeto pactuado, além da regularidade fiscal.
Do que foi
dito acima, pode-se concluir que os convênios que tem por objeto a
descentralização de recursos se submetem às rígidas regras de celebração, controle e fiscalização, o que não ocorre nos
casos dos convênios firmados apenas para pactuar conjunção de esforços para o
alcance de um objetivo comum.
Contudo, em
ambos os casos deve-se demonstrar a ocorrência de interesse recíproco entre os
pactuantes.
Visto que os
convênios são celebrados pela Administração Pública, em regime de mútua
colaboração entre as partes, visando o alcance de um interesse recíproco, com
ou sem transferência de recursos financeiros, resta verificar as situações em
que deve ser firmado o termo de cooperação.
O Decreto
6.170/2007, após a alteração trazida pelo Decreto 6.619/2008, também trouxe a
conceituação do termo de cooperação, nos seguintes termos:
Art. 1º:
III - termo de cooperação
- instrumento por meio do qual é ajustada a transferência de crédito de órgão
da administração pública federal direta, autarquia, fundação pública, ou
empresa estatal dependente, para outro órgão ou entidade federal da mesma
natureza
Pela simples
leitura de sua conceituação, pode-se perceber que referido instrumento somente
pode ser utilizado pela Administração Pública quando a transferência de
recursos for feita para outro órgão ou entidade federal. Por sua vez, os
convênios devem ser firmados quando o destinatário dos recursos transferidos
for órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal,
direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos.
Em que pese
o Decreto 6.170/2007 e a Portaria 507/2011 regulamentarem os procedimentos para
a celebração tanto de convênios de transferência de recursos quanto dos termos
de cooperação, a esses últimos nem todas as cláusulas constantes nos aludidos
normativos são aplicadas, dentre elas as referentes à prestação de contas.
Nesse
aspecto, é importante destacar que a prestação de contas do órgão ou entidade
recebedora de recursos transferidos por meio de termo de cooperação é feita
diretamente aos órgãos de controle ao final do exercício, e não ao órgão
repassador, como ocorre nos convênios de transferência de recursos. Também não
é exigido que os termos de cooperação sejam registrados no SICONV.
Contudo, o
Tribunal de Contas da União, no Acórdão 1771/2009[5], Plenário, estabeleceu
alguns requisitos a serem preenchidos e atendidos quando da celebração de
Termos de Cooperação, dentre eles condições para consecução do objeto do
programa de trabalho relativo à ação, assim como caracterizado o interesse
recíproco .
Visando
uniformizar os procedimentos de transferência de recursos entre órgãos e
entidades da administração pública federal, o MPOG editou, em conjunto com o
Ministério da Fazenda e a Controladoria Geral da União, modelo de “minuta
padrão de termo de cooperação para descentralização de crédito”, por meio da
Portaria Conjunta MP/MF/CGU nº 08/2012, que deve ser observada por todos os
órgãos do Poder Executivo Federal.
Todavia,
conforme entendimento consagrado no Parecer nº
09/2013/CAMARAPERMANENTECONVENIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador
Geral Federal, a existência de minuta
padrão não elide a necessidade de manifestação prévia dos órgãos jurídicos.
Desta forma,
pelo que foi exposto, pode-se perceber com clareza que para a celebração de
convênios e termos de cooperação devem estar presentes o mútuo interesse entre
as partes para a consecução de um objetivo em comum.
Quando o
pacto tiver como objeto a transferência de recursos financeiros a um órgão ou
entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou
indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, o instrumento a ser
utilizado será o convênio, de acordo com as regras contidas no Decreto
6.170/2007 e da PI 507/2011.
Contudo,
quando o objetivo for a descentralização de recursos financeiros de órgão da
administração pública federal direta, autarquia, fundação pública, ou empresa
estatal dependente, para outro órgão ou entidade federal da mesma natureza, o
instrumento a ser utilizado deverá ser o termo de cooperação, cuja celebração
fica condicionada a algumas regras contidas na já citada PI 507/2011.
Notas:
[1] JUSTEN
FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 5.
Ed. São Paulo: Dialética, 1998, p.629.
[2] Curso de direito administrativo. Rio de
Janeiro: Forense, 2012, p.639
[3] Art. 116.
Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios,
acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e
entidades da Administração.
§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste
pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação
de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual
deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I -
identificação do objeto a ser executado;
II - metas a
serem atingidas;
III - etapas
ou fases de execução;
IV - plano
de aplicação dos recursos financeiros;
V -
cronograma de desembolso;
VI -
previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das
etapas ou fases programadas;
VII - se o
ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os
recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente
assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade
ou órgão descentralizador.
(...)
[4] VI -
convenente - órgão ou entidade da administração pública direta e indireta, de
qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com
o qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade
ou evento mediante a celebração de convênio;
[5] Acórdão TCU nº 1.771/2009 - Plenário
57. Não
obstante a orientação constante da Súmula CONED nº 04/2004/STN quanto à
possibilidade da descentralização de créditos orçamentários entre entidades
integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social, discernimos que devem
ser respeitados integralmente os objetivos preconizados no orçamento conforme
dispõe o art. 3º do Decreto nº 825/93, assim como, somente deveria ser
efetivada a descentralização para entes que disponham de condições para
consecução do objeto do programa de trabalho relativo à ação, assim como
caracterizado o interesse recíproco estabelecido no art. 1º do Decreto n.º
6.170/2007.
Conforme a
NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto
cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
SALVADOR, Juliana Lima. Convênios e termos de cooperação. Diferenças e normas
aplicáveis. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 19 nov. 2013. Disponivel em:
<http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.45882&seo=1>.
Acesso em: 31 mar. 2015.
Fonte: http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,convenios-e-termos-de-cooperacao-diferencas-e-normas-aplicaveis,45882.html
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