O Tribunal de Contas da União (TCU) realizou auditoria de natureza operacional para avaliar as ações da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh) voltadas à melhoria da gestão e da infraestrutura de Hospitais Universitários Federais (HUFs). O trabalho também avaliou a substituição dos terceirizados que atuam com vínculo precário nas unidades hospitalares. A empresa é vinculada ao Ministério da Educação (MEC) e possui 50 hospitais filiados. O trabalho realizado pelo tribunal abrangeu tanto hospitais filiados quanto não filiados à Ebserh.

A empresa foi criada em 2011 para recuperar os hospitais universitários vinculados às universidades federais, que até então passavam por dificuldades, como infraestrutura inadequada e terceirização irregular de mão de obra.

Um dos itens avaliados pela auditoria foi a contratualização, pois os serviços de saúde dos hospitais universitários e de ensino integram-se ao SUS mediante convênio. O TCU constatou que nove HUFs não têm instrumentos formais de contratos válidos e atuais. Como reflexo, os repasses de recursos aos hospitais têm sido feitos com base nas metas físicas estabelecidas em instrumentos anteriores, que não mais refletem a capacidade operacional ou o perfil assistencial do hospital, além de não considerar as mudanças no perfil demográfico e epidemiológico locais. No caso do Hospital Universitário da Universidade Federal de Juiz de Fora, por exemplo, o Fundo Nacional de Saúde (FNS) mantém os repasses de valores constantes no último instrumento vigente, de 2005, apesar de atualmente o hospital produzir, mensalmente, o dobro de procedimentos assistenciais em comparação àquele ano.

Além disso, o tribunal verificou capacidade ociosa dos HUFs devido ao encaminhamento de pacientes abaixo da capacidade ofertada e à crescente desistência de pacientes agendados.

A questão da terceirização foi verificada, pelo TCU, de forma diferenciada entre hospitais filiados e não filiados à Ebserh. Entre os hospitais que aderiram à Ebserh, doze dos 23 que firmaram contrato há mais de um ano têm índice de substituição abaixo de 50%. Ou seja, menos da metade dos terceirizados nesses hospitais foram substituídos por funcionários concursados. O TCU constatou, também, terceirizados contratados por intermédio das fundações de apoio das universidades com vínculos precários, desempenhando atividades-fim dos hospitais, como as assistenciais e as hospitalares.

A maioria dos hospitais não filiados à Ebserh, no entanto, não estão substituindo os terceirizados irregulares, em descumprimento a acórdãos anteriores do tribunal. Alguns hospitais, inclusive, aumentaram o número de profissionais não concursados. De maneira geral, eles alegam prejuízo social com a demissão dos terceirizados. O governo federal, por meio do MEC e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, tem indicado como solução do problema a adesão dos HUFs à Ebserh. Alguns hospitais estão em processo de adesão à empresa, mas ainda há dez deles sem perspectiva de filiação, dos quais nove estão localizados no Estado do Rio de Janeiro. Nesse Estado, um hospital está vinculado à Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro e nove estão filiados à Universidade Federal do Rio de Janeiro.

O ministro Bruno Dantas, relator do processo, comentou, a respeito dos hospitais não vinculados à empresa, que “a situação é mais grave em virtude da inação dos hospitais que, ou criticam a decisão governamental de criação da Ebserh, ou aguardam autorização para realização de concursos públicos”. A substituição de terceirizados irregulares em HUFs foi objeto de trabalhos anteriores do tribunal, a exemplo dos Acórdãos do Plenário 1.823/2006, 1.520/2006 e 2.681/2011.

Quanto à gestão e aos resultados da Ebserh, o tribunal apurou a contribuição positiva da empresa para o aprimoramento da gestão e prestação de serviços de saúde nos HUFs. Um exemplo é a adoção do Aplicativo de Gestão para Hospitais Universitários em todos os HUFs da rede Ebserh, o que padroniza práticas assistenciais e administrativas dos hospitais e permite a criação de indicadores.

Apesar disso, o TCU constatou falhas na gestão da empresa. Entre elas está a existência de mais de uma Unidade Gestora (UG) atuando dentro de um mesmo hospital, o que prejudica a confiabilidade dos registros contábeis. Outro problema é o fato de o MEC delegar atribuições à Ebserh que extrapolam as competências previstas em lei.

Outro apontamento do tribunal foi em relação ao Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (Rehuf), destinado à reestruturação e revitalização dos hospitais das universidades federais integrados ao SUS. O programa teve previsão normativa de que seu financiamento seria compartilhado de maneira paritária entre o Ministério da Saúde (MS) e o MEC. O trabalho de auditoria identificou, no entanto, que a norma vem sendo descumprida, pois a alocação de recursos não tem sido feita de acordo com os percentuais previstos. A título de exemplo, entre os anos de 2010 e 2014, o MS transferiu R$ 2,2 bilhões para o programa, enquanto o MEC aplicou R$ 940 milhões em rubrica específica do Rehuf.

O TCU determinou à Casa Civil da Presidência da República que, em conjunto com os ministérios envolvidos, adote providências, em 15 dias, para corrigir o descompasso financeiro estabelecido no normativo referente ao Rehuf e alertou o órgão para a possibilidade de aplicação de multa em caso de não atendimento da determinação.

O tribunal também determinou à Ebserh, ao MS, a secretarias de saúde e a universidades que implementem medidas para sanar os problemas encontrados.

Leia a íntegra da decisão: Acórdão 2893/2015 - Plenário

Outros Casos
1) Piauí

GRUPO II – CLASSE VI – Primeira Câmara

TC 013.318/2014-4

Natureza: Representação

Órgãos/Entidades: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – Ebserh, vinculado ao Ministério da Educação (CNPJ 15.126.437/0001-43, UG 155007); Fundação Universidade Federal do Piauí – UFPI (CNPJ 06.517.387/0001-34, UG 154048); Hospital Universitário da UFPI (HU/PI - CNPJ 06.517.387/0003-34).

Representante: Ministério Público junto ao TCU

Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. SUPOSTAS IRREGULARIDADES NO CONTRATO DE GESTÃO HOSPITALAR FIRMADO ENTRE A EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES – EBSERH E A FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ, PARA A ADMINISTRAÇÃO DO HOSPITAL UNIVERSITÁRIO. CONHECIMENTO. DILIGÊNCIAS. EXAME TÉCNICO CONSIDEROU ESCLARECIDOS OS FATOS QUESTIONADOS. PROCEDÊNCIA PARCIAL. APENSAMENTO AO PROCESSO DE AUDITORIA OPERACIONAL NA EBSERH. DETERMINAÇÃO À SECEXEDUC. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de representação formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, acerca de possíveis irregularidades atinentes ao Contrato 1/2013, firmado em 8/4/2013 entre a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – Ebserh e a Fundação Universidade Federal do Piauí, para a administração do Hospital Universitário da UFPI, bem como de supostas irregularidades relativas ao contrato datado de 12/11/2012, firmado entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina/PI (FMS), para prestação de serviços de atenção à saúde, em âmbito hospitalar, incluindo atendimento ambulatorial, apoio diagnóstico e terapêutico e internação hospitalar.

2. A representação do parquet fundamentou-se em Nota Técnica datada de 9/9/2013, referente à Visita 4.658, realizada por equipe do Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde – Denasus/MS, por solicitação do Ministério Público Federal no Piauí, em razão da instauração do Inquérito Civil Público 1.27.000.000905/2013-11. Na referida nota foram destacados os seguintes fatos apurados preliminarmente:

a) assinatura de contrato entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina, em 12/11/2012, anterior ao contrato celebrado entre a Ebserh e a Universidade Federal do Piauí, datado de 8/4/2013;

b) ausência de registro acerca dos critérios utilizados para a definição do teto fixo mensal de R$ 2.000.000,00, e de Ficha de programação Orçamentária – FPO, definindo as metas físicas e financeiras mensais, relativas ao teto estabelecido; e

c) realização de repasses mensais de R$ 2.000.000,00, alcançando o montante de R$ 10.000.000,00 referentes ao período de janeiro a maio de 2013, a despeito de os atendimentos realizados no primeiro semestre de 2013, segundo o Sistema de Informações Ambulatoriais do SUS, corresponderem a R$ 164.180,23, o que representa a 1,64% do valor recebido.

3. Em decorrência, o Ministério Público junto ao TCU ofereceu a representação, requerendo, ao final:

“a) O seu recebimento e autuação;

b) A promoção das pertinentes medidas de investigação, mediante inspeção, com vistas a apurar a ocorrência de eventual dano aos cofres da Universidade Federal do Piauí e/ou do Fundo nacional de Saúde em decorrência de possível inexecução do Contrato 1/2013, celebrado entre a Universidade Federal do Piauí (contratante) e a Ebserh (contratada), no dia 8.4.2013, com vistas à “administração, pela CONTRATADA, do HOSPITAL UNIVERSITÁRIO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ”, bem como, no tocante à relação da Ebserh/hospital Universitário com o Sistema Único de Saúde, do contrato de 12.11.2012, firmado entre a Fundação Municipal de Saúde de Teresina e a Ebserh, que tem por objeto a prestação de ações e serviços de atenção à saúde, em âmbito hospitalar, incluindo atendimento ambulatorial, apoio diagnóstico e terapêutico e internação hospitalar, tendo em vista que:

b.1) de acordo com extrato retirado da página do Fundo Nacional de Saúde, entre abril e agosto de 2013, o SUS pagou R$ 10.000.000,00 à Ebserh, empresa administradora do hospital universitário, enquanto a produção do hospital no primeiro semestre de 2013 corresponde apenas a 1,64% do valor pago pelo SUS (fonte: Nota Técnica Denasus referente à Visita 4.658/2013);

b.2) o hospital universitário, que é administrado pela Ebserh, não está cumprindo rigorosamente o cronograma acordado no Plano Operativo, o que impede o funcionamento pleno do nosocômio (fonte: Google, portal da Prefeitura Municipal de Teresina, notícia "Prefeitura quer ampliar parceria com o hospital" veiculada em 13.11.2013);

c) a adoção das medidas corretivas e repressivas adequadas, caso confirmadas as irregularidades, incluída a instauração de tomada de contas especial, na hipótese de apuração de débito.

Por derradeiro, requer o Ministério Público, desde logo, a oportunidade de oficiar nos autos após a competente instrução da unidade técnica. Ocasião em que poderá oferecer seus contributos adicionais para o julgamento de mérito desta Representação. (Grifos contidos no original)”

4. O então relator, Ministro Valmir Campelo, em despacho de peça 2, conheceu do feito como representação e determinou à Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto – SecexEduc que instruísse os autos, apurando os fatos apontados.

5. Transcrevo, a seguir, a instrução lançada pela SecexEduc, na parte que contextualiza o arcabouço normativo que sustenta a atuação da Ebserh, o exame técnico realizado e suas conclusões finais:

“6. A Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh) consiste em empresa pública, vinculada ao Ministério da Educação (MEC), criada por autorização da Lei 12.550/11, com prazo de duração indeterminado e com capital social integralmente da União. A empresa teve seu estatuto aprovado por meio do Decreto 7.661/11.

7. Conforme o art. 4º da Lei 12.550/11, compete à Ebserh:

‘I - administrar unidades hospitalares, bem como prestar serviços de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade, no âmbito do SUS;

II - prestar às instituições federais de ensino superior e a outras instituições congêneres serviços de apoio ao ensino, à pesquisa e à extensão, ao ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde pública, mediante as condições que forem fixadas em seu estatuto social;

III - apoiar a execução de planos de ensino e pesquisa de instituições federais de ensino superior e de outras instituições congêneres, cuja vinculação com o campo da saúde pública ou com outros aspectos da sua atividade torne necessária essa cooperação, em especial na implementação das residências médica, multiprofissional e em área profissional da saúde, nas especialidades e regiões estratégicas para o SUS;

IV - prestar serviços de apoio à geração do conhecimento em pesquisas básicas, clínicas e aplicadas nos hospitais universitários federais e a outras instituições congêneres;

V - prestar serviços de apoio ao processo de gestão dos hospitais universitários e federais e a outras instituições congêneres, com implementação de sistema de gestão único com geração de indicadores quantitativos e qualitativos para o estabelecimento de metas; e

VI - exercer outras atividades inerentes às suas finalidades, nos termos do seu estatuto social.’

8. A Ebserh pode ser contratada pela administração pública por meio de dispensa de licitação para realizar atividades relacionadas ao seu objeto social, de acordo com o que dispõe o art. 5º da Lei 12.550/11. Dessa forma, a UFPI firmou com a Ebserh dois ajustes, a saber:

‘i) Contrato de Compromisso (peça 1, p.39-41), de 14/8/2012, que tem por objeto a assinatura do Contrato de gestão, incidindo na assunção, pela Promitente Contratada, do Hospital universitário do Piauí, inscrito no CNPJ/MF sob n^o 06.517.387/0003-34, (...), com a prestação de serviços de assistência médico-hospitalar, ambulatorial, de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade no âmbito do SUS e de serviços de apoio ao ensino, à pesquisa, à extensão e ao ensino-aprendizagem, bem como à formação de pessoas no campo da saúde pública, mediante as formas e condições previstas no artigo 4º da Lei 12.550/2011.

ii) Contrato 1/2013 (peça 1, p.42-52), de 8/4/2013, cujo objeto compreende a administração, pela CONTRATADA, do HOSPITAL UNIVERSITÁRIO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ, compreendendo a oferta à população, de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), bem como o apoio ao ensino, à pesquisa e à extensão ao ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde pública, na forma e condições definidas neste Contrato e na Lei n^o 12.550/2011, vedado o atendimento de pacientes de convênios e particulares.’

9. Ademais, foi firmado contrato entre a Fundação Municipal de Saúde de Teresina/PI e a Ebserh, em 12/11/2012, cujo extrato foi publicado no Diário Oficial do Município de Teresina, em 4/1/2013 (peça 4, p.5), com o seguinte objeto:

‘Prestação de ações e serviços de atenção à saúde, em âmbito hospitalar, considerando o atendimento ambulatorial, apoio diagnóstico e terapêutico, e a internação hospitalar, com vistas à inserção do Hospital Universitário Federal do Piauí (HU-PI) na Rede de Atenção à Saúde do Sistema Único de Saúde (SUS) de Teresina e do Estado do Piauí.’

10. Em consulta ao site do Denasus, verificou-se que, além da Visita 4.658/2013, foi realizada a Auditoria 13.753, no Hospital Universitário do Piauí, com o mesmo objetivo, cujo Relatório (peça 3, p.1-83), de 6/1/2014, informa que:

‘A Auditoria teve como abrangência os atos e fatos praticados no período compreendido entre novembro de 2012 e outubro de 2013, sendo que com relação aos valores repassados pelo SUS a abrangência foi até novembro, considerando que o crédito do repasse da competência outubro ocorrei em 7 de novembro de 2013.’

11. Ainda, cabe o registro de que, conforme a Nota Técnica da Visita 4.658 (peça 1, p.23-38), o imóvel destinado à sede do Hospital Universitário esteve em construção por mais de 24 anos. O término da obra teria ocorrido em 2012, seguido da compra de equipamentos hospitalares.

12. Acerca da assinatura de contrato entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina, em 12/11/2012, anterior ao contrato celebrado entre a Ebserh e a Universidade Federal do Piauí, datado de 8/4/2013, verifica-se que o Contrato de Compromisso (peça 1, p.39-41), de 14/8/2012, entre a Universidade e a Ebserh, dava a esta última, em sua cláusula quarta, a autorização para a prática de todos os atos administrativos necessários ao funcionamento do Hospital.

13. Os principais apontamentos constantes da representação, que teriam dado ensejo à possível inexecução do Contrato 1/2013, firmado entre a UFPI e a Ebserh e do Contrato de 12/11/2012, entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina, seguem apresentados na sequência:

I. Produção do Hospital Universitário do Piauí, no primeiro semestre de 2013, teria correspondido a 1,64% do valor recebido do SUS, considerando R$ 10.000.000,00 repassados entre abril e agosto de 2013

14. Conforme informações do Relatório da Auditoria 13.753 (peça 3, p.10):

‘A cláusula sexta do contrato assinado entre a Fundação Municipal de Saúde/Prefeitura de Teresina e a Ebserh assegura que, para a execução do presente instrumento, a Ebserh deve receber recursos financeiros do Fundo Nacional de Saúde, sob a forma de orçamentação global mista, repassados em parcelas mensais, fixas e variáveis, da seguinte forma:

- repasse prefixado mensal no valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais);

- repasse pós-fixado: mediante produção de procedimentos incluídos no Fundo de Ações Estratégicas e de Compensação (FAEC). (...)’

15. Registra-se que a previsão do repasse de recursos sob a forma de orçamentação mista está de acordo com a Portaria Interministerial 1.006 MEC/MS, de 27/05/2004, que contém modelo de Termo de Referência para Contratualização entre Hospitais de Ensino e Gestores de Saúde, e dispõe:

‘V – RECURSOS FINANCEIROS

O novo modelo de financiamento e alocação de recursos financeiros para atenção à saúde, gestão, ensino e educação de pesquisa proposto é o de orçamentação mista do custeio do hospital de ensino, composta por:

1) Componente com valor fixo mensal

A referência para composição dos recursos financeiros relacionados ao valor fixo mensal compreenderá:

I – a produção histórica (físico-financeiro) dos últimos 12 meses da média complexidade ajustada às necessidades definidas pelo gestor (nova pactuação);

II – os recursos atuais do Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do Ensino e Pesquisa – FIDEPS;

III – o Programa Interministerial de Reforço e Manutenção dos Hospitais Universitários na parcela referente ao Ministério da Saúde, no que diz respeito aos hospitais de ensino do MEC, a partir de 2005;

IV – os incentivos de custeio repassados de forma destacada; e

V – outros recursos adicionais poderão ser acrescidos desde que justificados pelo gestor aprovado pelo Ministério da Saúde.

2) Componente com valor variável conforme cumprimento de metas estabelecidas

Deverá ser estabelecido pelas partes um percentual do valor de custeio fixo como fator de incentivo ao cumprimento das metas e indicadores.

3) Componente correspondente à produção de serviços

Os procedimentos de alta complexidade serão custeados de acordo com a apresentação de produção de serviços, com limites físico e orçamentários definidos.’

16. De acordo com informações constantes da representação em exame, retiradas do Sistema Siafi (peça 1, p. 53-58), foram repassados os seguintes valores à Ebserh:

Documento de Arrecadação	Data de emissão	Competência	Valor (R$)
2013RA000053	17/05/2013	Janeiro/2013	2.000.000,00
2013RA000054	17/05/2013	Fevereiro/2013	2.000.000,00
2013RA000061	22/05/2013	Março/2013	2.000.000,00
2013RA000062	22/05/2013	Abril/2013	2.000.000,00
2013RA000077	05/06/2013	Maio/2013	2.000.000,00

17. Segundo a Nota Técnica da Visita 4.658 (peça 1, p.23-38), o SUS teria pago à Ebserh o montante de R$ 10.000.000,00, entre abril e agosto de 2013, enquanto a produção do Hospital Universitário no primeiro semestre corresponderia a 1,64% desse valor, tendo em vista consulta realizada ao Sistema de Informações Ambulatoriais do SUS – SIA/SUS, em 15/08/2013.

18. Os responsáveis pela Visita 4.658 ainda registram que:

‘Os Sistemas de Informações do SUS não registram procedimentos Hospitalares (internações) realizados pelo Hospital. Na visita ao Estabelecimento foi constatado que o Hospital só passou a internar pacientes a partir de junho o que justifica a ausência do registro. Segundo documento fornecido pelo Gestor do SUS, as inconsistências no faturamento das internações têm motivado a demora no registro dos serviços realizados.’

19. De acordo com o Relatório da Auditoria 13.753 (peça 3, p.1-83), no período de dezembro de 2012 a novembro de 2013, o SUS teria repassado à Ebserh o montante de R$ 14.000.000,00, referente às parcelas fixas mensais, enquanto a produção do Hospital Universitário teria correspondido a 3,19% desse valor (R$ 449.652,24, conforme a base de dados do Sistema de Informações Ambulatorial e Hospitalar/SIA/SIH/SUS).

20. Observa-se que, considerando o período analisado na Auditoria 13.753, o percentual da produção teria sido maior do que o apurado na Visita 4.658, mas ainda seria baixo em relação aos valores recebidos pela Ebserh.

21. No entanto, cabe registrar que os níveis de produção apurados nas duas ocasiões consideraram somente os procedimentos registrados no Sistema SIA/SIH/SUS, não tendo sido realizada análise dos prontuários do hospital.

22. Acrescenta-se que, de acordo com a Portaria Interministerial 1.006 MEC/MS, de 27/05/2004, a essência da contratualização envolve a pactuação e o cumprimento de metas quantitativas e qualitativas. Dessa forma, os serviços são prestados pelo hospital por meio de regulação, e os serviços ofertados devem sofrer adequação de acordo com as necessidades do gestor local do SUS e mesmo a abertura e a prestação de novos serviços devem ser previamente pactuadas com esse gestor. Assim, o compromisso do hospital passa pela manutenção da oferta dos serviços contratados, não se limitando aos atendimentos efetivamente prestados.

II. Descumprimento ao cronograma constante do Plano Operativo, anexo ao contrato entre Ebserh e FMS

23. A contratualização envolve a assinatura de ajuste entre a unidade hospitalar e o gestor local do SUS, ao qual é anexado um Plano Operativo, onde são definidas metas quantitativas e qualitativas.

24. Registra-se que a avaliação do cumprimento dessas metas é atribuição de uma Comissão de Acompanhamento, nomeada pelo gestor local do SUS. De acordo com o Relatório de Auditoria 13.753 (peça 3, p.15-16), a Comissão de Acompanhamento tem a seguinte formação estabelecida no contrato:

- 02 representantes da Secretaria Municipal de Saúde;

- 01 representante da Secretaria Estadual de Saúde;

- 01 representante da Diretoria de Atenção à Saúde e Gestão de Contratos da Ebserh;

- 02 representantes da Superintendência do HU/PI;

- 01 representante do Conselho Municipal de Saúde.

25. Ainda segundo o Relatório de Auditoria 13.753 (peça 3, p.15-16), essa Comissão tem como atribuições:

- acompanhar e avaliar o cumprimento das metas físicas e financeiras e os indicadores estabelecidos no Plano Operativo Assistencial;

- avaliar a qualidade da atenção à saúde prestada aos usuários;

- propor readequações das metas quali-quantitativas dos recursos financeiros e outras que se fizerem necessárias nas cláusulas contratuais, desde que essas não alterem o objeto do contrato.

26. Com a realização da Visita 4.658 (peça 1, p.23-38) e da Auditoria 13.753 (peça 3, p.31-43), a equipe do Denasus constatou o descumprimento ao cronograma fixado para a implantação da primeira e da segunda etapas do Plano Operativo.

27. A partir desses dois principais fatos contidos na representação, foi realizada diligência à Ebserh, por meio do Ofício 0570/2014-TCU/SecexEduc, de 6/10/2014 (peça 9, p.1-3), solicitando-se:

i) cópia do Contrato de 12/11/2012, firmado entre a Ebserh e a FMS de Teresina, e do Plano Operativo;

ii) demonstrativos dos serviços efetivamente ofertados no exercício de 2013, correlacionados com as metas do Plano Operativo;

iii) demonstrativos e documentação de suporte referentes à utilização/destinação dos recursos recebidos em razão do Contrato de 12/11/2012, no exercício de 2013;

iv) relatórios semestrais do cumprimento de metas relativas ao Plano de Estruturação do Hospital Universitário do Piauí, que compõe o Anexo I ao Contrato firmado entre a Ebserh e a UFPI (peça 5, p.1-60); e

v) relatórios de auditoria eventualmente produzidos pela Auditoria Interna da Ebserh.

28. Ademais, considerando a hipótese de produção não condizente com as metas pactuadas, foram solicitadas à Ebserh:

i) eventuais justificativas para o descumprimento do Plano Operativo;

ii) informações de ajustes eventualmente propostos para compensação, em parcelas futuras do Contrato de 12/11/2012, da diferença entre a produção pactuada e a efetivamente ofertada; e

iii) eventuais justificativas para o descumprimento às metas pactuadas no Plano de Estruturação do Hospital Universitário do Piauí, que compõe o Anexo I ao Contrato firmado entre a Ebserh e a UFPI (peça 5, p.1-60).

29. Cumpre registrar o fato de que o exame foi realizado com base nos documentos encaminhados pela Ebserh e nas informações coletadas, não tendo sido realizada inspeção no Hospital Universitário do Piauí, por se tratar de análise de fatos pretéritos.

EXAME TÉCNICO

30. Em resposta à diligência promovida por esta Secretaria, por meio do Ofício 0570/2014-TCU/SecexEduc, de 6/10/2014 (peça 9, p.1-3), a Ebserh apresentou as informações e/ou esclarecimentos por meio do Ofício 257/2014_GAB/EBSERH/MEC, de 5/11/2014 (peça 11, p.1), e do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p.1-8).

31. Por meio do Ofício 257/2014_GAB/EBSERH/MEC, de 5/11/2014 (peça 11, p.1), foram encaminhados os seguintes documentos:

i) Contrato firmado entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina, de 12/11/2012 (peça 11, p.15-22);

ii) Plano Operativo Anual (POA) 2012, com as descrições das ações, das metas quantitativas e qualitativas, e dos indicadores de monitoramento e avaliação de desempenho (peça 11, p.23-34);

iii) Resultado de consulta ao SIAFI, contendo informações sobre dotação, movimentação, liquidação, créditos disponíveis, despesas empenhadas, valores pagos e empenhos inscritos em Restos a Pagar do ano de 2013, relativo à UG 155008 – Ebserh – Hospital Universitário do Piauí (peça 11, p.35-37);

iv) Relatório de Auditoria Interna 2/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.38-57), acerca dos processos de contratação de prestação de serviços;

v) Relatório de Auditoria Interna 3/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.58-81), sobre os procedimentos de controle de recebimento, movimentação, fornecimento e baixa de bens móveis em estoque; e

vi) Relatório de Auditoria Interna 4/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.82-104), relativo aos processos de gestão de pessoas.

32. Por meio do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p. 1-8), considerando prorrogação de prazo concedida, conforme Oficio 710/2014-TCU/SecexEduc, de 12/11/2014 (peça 13, p.1), foram encaminhadas informações e os seguintes documentos:

i) Quadro demonstrativo da oferta de vagas x agendamentos realizados x registro de atendimento, por procedimento e por mês, para o período de janeiro a dezembro/2013 (peça 14, p.9-22);

ii) Relatório da Comissão de Acompanhamento do Contrato SUS-HUPI (peça 14, p.22-47);

iii) Documento Descritivo – 2014, parte integrante do contrato entre SUS e HU-PI (peça 14, p.48-56);

iv) Cronograma de Atividades do Hospital Universitário do Piauí (peça 14, p.57-58); e

v) Relatório de Desenvolvimento do HUPI (peça 14, p.59-75).

33. Por meio do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p. 1-8), foram apresentadas justificativas para o descumprimento dos prazos inicialmente previstos no Plano Operativo Anual de 2012:

‘Ressaltamos que o HUPI é uma instituição que iniciou atividades para sua estruturação de operações em 2012, tendo equipe de pessoal nova, e com pouca experiência dos processos operacionais de gerenciamento que uma instituição de saúde requer. Na prática tínhamos muitos profissionais com grande capacidade técnica para atendimento, mas com pouco conhecimento das normas regulamentares para se estabelecer a operação documental.

Desta forma, podemos entender que o Plano Operativo firmado em 2012 passou por problemas estruturais e recursos humanos na sua aplicabilidade, considerando a complexidade da estruturação e implantação dos serviços ofertados.

Após o processo de contratualização, a prática realizada para viabilizar a implantação dos serviços sofreu etapas e fatores externos alheios à vontade da equipe de governança do HUPI, interrompendo temporariamente a possibilidade de realização de atividades e/ou serviços.

Operacionalmente, fatores estruturais foram aparecendo a medida que o HUPI ia ocupando os espaços físicos para colocar em operação a organização dos serviços. Fator bastante crítico foi que a UTI do HUPI precisou passar por adequação física para cumprimento de normas de legislação que garantisse o funcionamento dentro do que dispõe a RDC no 50, bem como os parâmetros de exigência legal e de verificação que são definidos pela Resolução no 7 de 24/02/2010 que dispõe sobre os requisitos mínimos para funcionamento de Unidades de Terapia Intensiva e dá outras providências.

Como fatores externos, e alheios à vontade da equipe de governança, houveram (sic) duas ações simultâneas: 1) A solicitação de desligamento por parte da equipe médica da UTI, onde houve a necessidade de realização de contratação emergencial. 2) A determinação de orientação do Ministério Público Federal, que informou a necessidade de suspensão de atividades da UTI, até que as instalações fossem adequadamente reorganizadas.

Nesta condição, o HUPI teve sua UTI radicalmente reduzida de funcionamento, fator este que levou a queda brusca de internamento, uma vez que o HUPI ficou restrito de recebimento de pacientes, pois não contava com número d eleitos de UTI que pudesse dar vasão (sic) e retaguarda da demanda atendida.

Outro fator associado, forma as questões de entrada de funcionamento de equipamentos. Alguns, por serem instalados há algum tempo, não se sabia ao certo a condição do mesmo quando ligados rotineiramente, pois não contava com instalações finais realizadas, e ou com contratos de manutenção. Muitos dos equipamentos apresentaram problemas operacionais, e ficaram então aguardando a contratação de serviços de manutenção para a sua devida correção, ou ainda a instalação dentro dos moldes operacionais adequados para que pudessem entrar em funcionamento.

Como outra situação, podemos citar a aquisição de insumos e/ou equipamentos que por definição da participação externa de fornecedores, não pode ser concluída dentro dos prazos iniciais previstos. No Estado do Piauí é extremamente difícil que fornecedores de insumos, materiais e equipamentos procedam a pesquisa de preço com me nos de 15 dias para entrega-las ao HUPI. O processo de aquisição através de pregão eletrônico fica sujeito a efeitos legais de prazos em cada uma das fases, que extrapolam a regularidade da experiência. É o que decorre muitas vezes quando da interferência por parte de participantes que podem solicitar impugnação da participação de outros fornecedores, ou simplesmente não participarem do pregão na fase de lances de valores. É o que chamamos de pregão deserto, onde não existe a participação de nenhuma empresa para apresentar oferta de valores os produtos requisitados. Neste processo, temos que iniciar novamente um novo pregão.

Ainda, outro fator de exemplo e de grande impacto, foi a regularização de cadastro no CNES de alguns profissionais do HUPI. À medida que os profissionais foram sendo chamados para assumirem os cargos de médicos contratados, dava-se a apresentação da documentação.

Alguns deixaram os seus vínculos em outras instituições, para assumirem atividade no HUPI. Neste trâmite, houveram (sic dificuldade para ‘ajustar’ e fazer a retirada ou transferência do seu vínculo para que pudéssemos validar este como profissional do HUPI.

Podemos afirmar que a somatória de todos estes fatores externos, levaram ao desgaste a governabilidade do HUPI, sendo então realizada em dezembro de 2013 a substituição da equipe de gestores.’

34. Passando-se ao exame das respostas à diligência, inicialmente, cabe reiterar a situação do Hospital Universitário do Piauí, que, após mais de 20 anos em obra, iniciou suas atividades com a contratação da Ebserh, conforme explicitado no Relatório de Auditoria Interna 02/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.38-57), encaminhado por meio do Ofício 257/2014_GAB/EBSERH/MEC, de 5/11/2014 (peça 11, p.1). Desse modo, considerando a complexidade de um processo de estruturação de um hospital, mostra-se plausível que dificuldades iniciais tenham surgido em decorrência desse processo e que tenham tido impacto na produção do hospital.

35. Referência a esse fato consta do ajuste assinado entre a Ebserh e a FMS de Teresina, em sua cláusula primeira, §2º:

‘§2º O hospital iniciará seu funcionamento na rede de atenção à saúde de forma gradual, com a abertura dos serviços e a ampliação de sua complexidade ocorrendo de forma progressiva, conforme disposto no Plano Operativo Assistencial que a este contrato se integra.’

36. De acordo com o Plano Operativo Anual 2012 (peça 11, p.23-34), parte integrante do contrato entre a Ebserh e a FMS/PI, encaminhado por meio do Ofício 257/2014_GAB/EBSERH/MEC, de 05/11/2014 (peça 11, p.1), a estruturação dos serviços seria realizada de forma gradual:

 PRIMEIRA ETAPA DE IMPLANTAÇÃO DOS SERVIÇOS DO HU-PI: contempla o início das atividades do hospital, com a seguinte caracterização e dimensionamento dos serviços. Estima-se que o cronograma desta fase seja de dezembro/2012 a março/2013.

(...)

 SEGUNDA ETAPA DE IMPLANATAÇÃO DOS SERVIÇOS DO HU-PI: condicionada à realização, pela EBSERH, da seleção definitiva e posse dos empregados para o HU-PI. Estima-se que esta etapa ocorra no período de março a dezembro de 2013.

37. Em exame ao disposto no Plano Operativo Anual de 2012, observa-se que o cronograma era apenas estimado e que a implantação das etapas definidas dependia de fatores como a posse dos empregados contratados pela Ebserh para o HU-PI.

38. Por meio do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p.1-8), foi encaminhado o Relatório de Desenvolvimento do HUPI, de 31/10/2014 (peça 14, p.59-75). Em exame a esse relatório, observa-se a evolução da estruturação do HU do Piauí, corroborando a tese de que as dificuldades inerentes ao início do funcionamento do hospital foi a causa de serviços pactuados na contratualização e não cumpridos rigorosamente conforme o cronograma estimado do Plano Operativo Anual de 2012.

39. Adicionalmente, considerando as informações constantes do Quadro demonstrativo da oferta de vagas x agendamentos realizados x registro de atendimento, por procedimento e por mês, para o período de janeiro a dezembro/2013 (peça 14, p.9-22) e do Relatório da Comissão de Acompanhamento do Contrato SUS-HUPI (peça 14, p.22-47), constata-se que:

‘i) de fato, no período avaliado, diversos itens constantes do POA foram ofertados em menor quantidade do que o previsto ou não foram ofertados, como por exemplo, as pequenas cirurgias, as colposcopias, as histeroscopias, as mamografias, as endoscopias digestivas, entre outros, por razões diversas, especialmente por problemas estruturais e de equipamentos, ou por falta de pessoal e de insumos.

ii) algumas das metas foram superadas, como, por exemplo, a meta de consultas de outros profissionais de nível superior, que era de 4.200 para o período analisado, tendo sido ofertadas 11.688, resultando em diferença de 7.488 oferta a maior de consultas;

iii) durante a 1ª e a 2ª etapas, foram ofertados exames não contemplados no POA, como mapeamento de retina, retinografia colorida binocular, urofluxometria e capsulotomia yag laser. E, no mês de dezembro de 2012, foram ofertados procedimentos sem cobertura financeira, quais sejam, consultas médicas especializadas, urofluxometria, estudo urodinâmico, retinografia e casulotomia yag laser; e

iv) pelo quadro demonstrativo, constata-se que a oferta foi superior aos atendimentos agendados, como, por exemplo, no caso de eletrocardiogramas, ofertados em janeiro de 2013 na quantidade de 1.038, com 190 agendamentos realizados, o que reforça a tese de que para fins de avaliação da execução do contrato não podem ser computados somente os atendimentos registrados no SIA/SIH, uma vez que os atendimentos são agendados por meio do sistema de regulação. Além disso, o número de consultas/exames realizados é ainda menor do que o número de agendamentos, por motivos como o não comparecimento do paciente, por exemplo.’

40. O dimensionamento das metas para o Plano Operativo Anual de 2012 levou em consideração os seguintes aspectos, conforme informações prestadas por meio do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p. 1-8):

‘O dimensionamento dos serviços do Hospital Universitário do Piauí (HUPI), considerou:

I. Perfil assistencial acordado em reuniões com a Secretaria Municipal de Saúde de Teresina e com a Secretaria Estadual de Saúde do Piauí, realizadas no período de julho a novembro de 2012, abordando o papel do hospital na rede de atenção à saúde, a abrangência territorial e caracterização como componente hospitalar das redes temáticas proprietárias do SUS;

II. A vocação direcionada à formação de profissionais de saúde, visto tratar-se de hospital universitário;

III. Capacidade instalada.

Em relação à capacidade instalada, foram utilizados os critérios e parâmetros definidos em portarias do Ministério da Saúde (MS), notadamente a Portaria GM/MS 1.101/2002 e aquelas que parametrizam as redes temáticas prioritárias, bem como o manual dos fabricantes dos equipamentos e dados fornecidos pelo Hospital de Clínicas de Porto Alegre (HCPA).

Foi considerado, também, o quantitativo de recursos humanos aprovados pelo Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), bem como a legislação referente ao REHUF – Decreto no 7082, de 27 de janeiro de 2010 - que estabelecem os regramentos para financiamento dos Hospitais Universitários Federais.’

41. Considerando que o Plano Operativo Anual 2012 foi construído a partir de parâmetros como manual de equipamentos, dados do Hospital das Clínicas de Porto Alegre (HCPA), quantitativo de recursos humanos aprovados, mas ainda não contratados, e considerando, ainda, a necessidade de estruturação do hospital, com as dificuldades inerentes a um processo dessa natureza, acatam-se as justificativas para o descumprimento do cronograma inicialmente estimado no Plano Operativo Anual de 2012.

42. Por meio do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p. 1-8), foram encaminhadas informações pertinentes ao questionamento acerca de ajustes eventualmente propostos para compensação, em parcelas futuras do Contrato de 12/11/2012, da diferença entre a produção pactuada e a efetivamente ofertada:

‘Para ajustes no processo de contratualização, foram realizadas reuniões no período de dezembro/2013 a janeiro de 2014 visando a repactuação dos atendimentos. As novas metas ficaram definidas para 2014 no Documento Descritivo.

Enviamos no anexo 3 o Documento Descritivo que define a nova pactuação do HUPI para o ano de 2014.’

43. Conforme registrado no Documento Descritivo – Contratualização SUS/HU-PI - 2014, parte integrante do Contrato entre HUPI/BSERH e a SMS de Teresina/PI, (peça 14, p.48-56), a Comissão de Acompanhamento da Contratualização promoveu discussão e repactuação das metas quantitativas:

‘A definição das metas quantitativas levou em conta o desempenho do hospital na implementação do Plano Operativo Anual (POA) de 2013, parâmetros assistenciais ajustados à capacidade instalada (equipamentos, estrutura física e número de profissionais contratados), especificidades afetas aos hospitais de ensino e necessidades da rede de atenção à saúde, identificadas pelo gestor municipal do SUS. As referidas metas forma discutidas e pactuadas no âmbito da Comissão de Acompanhamento da Contratualização (CAC), cujas atas de reunião têm o registro das Educação (sic), consoantes com as orientações dos Ministérios da Saúde e da Educação, devendo inserir, oportunamente, no DD, as metas e/ou compromissos decorrentes desse Projeto.’

44. Com esse Documento Descritivo de 2014, evidencia-se que a definição das novas metas quantitativas já levou em consideração o desempenho do hospital na implementação do Plano Operativo Anual de 2013. Acrescente-se que o valor definido na orçamentação global permaneceu o mesmo após a repactuação.

45. Dessa forma, observa-se que o contratante, por meio da CAC, responsável pelo acompanhamento e pela avaliação do contrato, promoveu os ajustes necessários nas metas para regularização da situação.

46. Quanto à destinação desses recursos, foram prestadas as seguintes informações, por meio do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p. 1-8):

'Para efeito do cálculo da projeção das despesas do HUPI, considerou-se o dimensionamento dos serviços e a média de despesas de hospitais universitários com número de leitos e perfil aproximado ao projetado para o HUPI (Hospital Universitário de Brasília, Hospital Antônio Pedro, Hospital das Clínicas da Universidade Federal de Goiás, Hospital Maria Aparecida Pedrossiam), utilizando-se para tanto, os dados 2011 contidos no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial, (...), bem como estudos de estimativa de serviços, conforme planilhas de dimensionamento do HUPI.

Os recursos financeiros oriundos da pactuação dos serviços com o HUPI foram utilizados para aquisição de insumos, equipamentos, contratação de serviços operacionais e de apoio inerentes a implantação dos serviços no HUPI.

Demonstramos abaixo por natureza de despesa os valores empenhados para cada um dos grupos.’

Natureza da Despesa	Valores Empenhados	Base %
33.90.30 – Material de Consumo	3.934.909,02	44,19
33.90.33 – Locação de meios de transporte	84.456,82	0,95
33.90.37 – Locação de mão de obra	1.662.485,65	18,67
33.90.39 – Serviço de Terceiros – Pessoa Jurídica	2.612.042,08	29,33
33.90.92 – Despesas de exercícios anteriores	4.186,32	0,05
33.91.39 – Serv. Terceiros – Pessoa Jurídica Op. Intra Orç	53.705,86	0,60
44.90.52 – Equipamentos e Material Permanente	553.079,14	6,21
Total	8.904.864,89	100,00

47. Os valores apresentados conferem com os registrados no SIAFI, conforme consulta realizada em 25/11/2014 (peça 16, p.1).

48. Em exame aos valores empenhados, conforme registros do SIAFI para 2014 (data base de 2/12/2014), em consulta na data de 3/12/2014 (peça 17, p.1), observa-se, para a UG 155008 – Ebserh – Hospital Universitário do Piauí, um decréscimo dos valores empenhados no âmbito da Ação 20RX - Reestruturação e Modernização de Instituições Hospitalares Federais, em comparação com as despesas de 2013, conforme demonstrado a seguir:

Exercício	Valores Empenhados (R$)
2013	1.582.769,01
2014	419.002,91

Fonte: SIAFI (peças 16 e 17).

49. A diferença de valores empenhados entre 2013 e 2014 na Ação em comento mostra-se compatível com os esforços empreendidos em 2013 para estruturação do HUPI, para início de seu efetivo funcionamento, conforme relatado na resposta à diligência.

50. Destaca-se que não foi analisada, por ocasião da presente instrução, a conformidade das despesas executadas pela Ebserh, não sendo possível afirmar, a partir da presente instrução, que os recursos foram aplicados de forma regular.

51. Cumpre registrar que, conforme o Relatório de Auditoria Interna 2/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.38-57), o Relatório de Auditoria Interna 3/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.58-81) e o Relatório de Auditoria Interna 4/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.82-104), foram constatadas falhas, destacadas a seguir:

‘i) Relatório de Auditoria Interna 2/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.38-57), acerca dos processos de contratação de prestação de serviços – foram relatados: problemas referentes ao contrato de serviços de lavanderia, incluindo pagamento a maior, controle deficiente na gestão e na fiscalização; problemas de dimensionamento no contrato de serviços de nutrição e alimentação, descumprimento de obrigações contratuais e ausência de notificação à empresa contratada; e problemas no pagamento e na execução do contato de serviços de exames laboratoriais.

ii) Relatório de Auditoria Interna 3/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.58-81), sobre os procedimentos de controle de recebimento, movimentação, fornecimento e baixa de bens móveis em estoque – foram relatadas: fragilidades no planejamento e no gerenciamento das compras; divergências entre o estoque físico e o sistema utilizado para controle de almoxarifado; falta de padronização e de organização do estoque do Almoxarifado Central; presença de medicamentos vencidos em meio ao material para consumo; utilização de materiais com desvio de finalidade; irregularidade no encaminhamento de prontuários médicos para consulta fora do HUPI; utilização de Enfermaria como almoxarifado; segurança ineficiente na guarda de medicamentos controlados; e descontinuidade na reavaliação de inventários de estoques; e

iii) Relatório de Auditoria Interna 4/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.82-104), relativo aos processos de gestão de pessoas – foram relatadas: intempestividade da gestão no encaminhamento de processo de acúmulo ilegal de cargos; deficiência no controle de assiduidade de empregados; deficiência na oferta de atendimento de serviço médico de cirurgia geral por 2 meses; ausência de normativo que regulamente a utilização das instalações do HU por professores alheios ao quadro de pessoal da Ebserh; realização de pagamento de gratificação indevida a 3 servidores que não exercem cargos de chefia no hospital; subutilização da força de trabalho de médicos; e inconsistência entre agenda médica e folha de presença.’

52. Conforme informações prestadas pelo gestor, por meio do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p. 1-8), observa-se que foi realizada, pela Ebserh, a substituição de toda a equipe de gestores do HUPI em dezembro/2013.

53. De acordo com o Relatório de Auditoria Anual de Contas 201407932 (peça 18, p.1-40), realizada pela Controladoria-Geral da União-CGU, sobre a gestão da Ebserh no exercício de 2013, foram solicitadas à Ebserh/Sede e à filial HUPI as providências adotadas, no que concerne às constatações do Relatório da Auditoria do Denasus 13.753 (peça 3, p.31-43).

54. Em resposta, conforme transcrição no Relatório de Auditoria Anual de Contas 201407932 (peça 18, p.1-40), teriam sido tomadas as seguintes medidas:

‘i) Regularização da situação cadastral junto ao Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde-CNES;

ii) Cumprimento das condições e obrigações da contratualização, no que se refere à Comissão de Acompanhamento do Contrato;

iii) Implantação do Plano Operativo Assistencial, tendo em vista as novas metas do Documento Descritivo – 2014, pactuadas com o gestor do SUS; e

iv) Atualização no CNES dos registros dos profissionais cotados no HUPI.’

55. Ainda segundo o Relatório de Auditoria Anual de Contas 201407932 (peça 18, p.1-40), a Ebserh teria protocolado, junto à Direção Nacional do Denasus, um pedido de revisão do Relatório da Auditoria 13.753 (peça 3, p.31-43). Em exame às constatações deste Relatório da Auditoria do Denasus 13.753 (peça 3, p.31-43) e à manifestação da Ebserh, a CGU concluiu que:

‘Apesar de o relatório 13753 do DENASUS conter justificativas da Presidência/EBSERH e da Superintendência/HUPI, foi informado, no memorando transcrito anteriormente, que a EBSERH pediu revisão do relatório 13753.

Tendo em vista as razões que levaram à criação da EBSERH, as falhas relatadas pelo DENASUS devem ser avaliadas criteriosamente, para que sejam superadas no próprio HUPI e evitadas em outras unidades de sua rede hospitalar.’

56. Por fim, de acordo com o referido relatório da CGU, “entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário”.

57. Em decorrência da análise aos fatos narrados na representação em tela e às informações coletadas na diligência realizada por meio do Ofício 0570/2014-TCU/SecexEduc, de 6/10/2014 (peça 9, p.1-3), assim como de outras fontes, não foram encontradas evidências suficientes que permitam concluir pela inexecução do Contrato 1/2013, firmado entre a UFPI e a Ebserh e do Contrato de 12/11/2012, entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina.

58. Não obstante, os elementos trazidos na representação serviram de base para que e essa unidade técnica propusesse auditoria operacional (TC 032.519/2014-1) na Ebserh, com inclusão do HUPI nas unidades analisadas no decorrer da fiscalização.

59. Essa auditoria tem como objetivo avaliar a eficácia das ações da Ebserh voltadas para melhoria da gestão e da infraestrutura dos hospitais universitários, bem como para substituição dos trabalhadores terceirizados que atuam nessas unidades hospitalares. Mostra-se pertinente que os fatos trazidos nesta representação sejam levados em consideração no processo de planejamento e execução dos trabalhos.

60. Diante disso, será proposto o apensamento dos presentes autos ao TC 032.519/2014-1.

CONCLUSÃO

61. A representação ora em exame aponta fatos que teriam dado ensejo à possível inexecução do Contrato 1/2013, firmado entre a Universidade Federal do Piauí e a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares, e do Contrato de 12/11/2012, entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina.

62. Inicialmente, questionou-se a assinatura de contrato entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina, em 12/11/2012, ser anterior ao contrato celebrado entre a Ebserh e a Universidade Federal do Piauí, datado de 8/4/2013. Essa questão mostrou-se improcedente, tendo em vista que o Contrato de Compromisso (peça 1, p.39-41), de 14/8/2012, entre a Universidade e a Ebserh, dava a esta última, em sua cláusula quarta, a autorização para a prática de todos os atos administrativos necessários ao funcionamento do Hospital.

63. Ademais, os fatos apontados indicam que a produção do Hospital Universitário do Piauí, no primeiro semestre de 2013, teria correspondido a 1,64% do valor recebido do SUS, considerando R$ 10.000.000,00 repassados entre abril e agosto de 2013, e que teria havido descumprimento ao cronograma constante do Plano Operativo, anexo ao contrato entre Ebserh e Fundação Municipal de Saúde de Teresina.

64. Da representação em comento, cabe reiterar três aspectos relevantes para esta análise de mérito:

i) a contratualização do Hospital Universitário do Piauí, ajuste firmado entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina, não se confunde com o contrato firmado entre a Ebserh e a Universidade Federal do Piauí;

ii) o pagamento de teto fixo mensal de R$ 2.000.000,00 à Ebserh encontra-se pactuado no contrato da Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina, contratualização do hospital no âmbito do SUS; e

iii) o pagamento fixo mensal refere-se à oferta de serviços pelo Hospital Universitário do Piauí e não somente à produção efetivamente realizada no período, tendo em vista o hospital atuar em um sistema de regulação.

65. Em resposta à diligência promovida por esta Secretaria, por meio do Ofício 0570/2014-TCU/SecexEduc, de 6/10/2014 (peça 9, p.1-3), a Ebserh apresentou, tempestivamente, as informações e/ou esclarecimentos por meio do Ofício 257/2014_GAB/EBSERH/MEC, de 5/11/2014 (peça 11, p.1), e do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p.1-8).

66. Por meio do Ofício 257/2014_GAB/EBSERH/MEC, de 5/11/2014 (peça 11, p.1), foram encaminhados os seguintes documentos:

i) Contrato firmado entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina, de 12/11/2012 (peça 11, p.15-22);

ii) Plano Operativo Anual (POA) 2012, com as descrições das ações, das metas quantitativas e qualitativas, e dos indicadores de monitoramento e avaliação de desempenho (peça 11, p.23-34);

iv) Relatório de Auditoria Interna 2/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.38-57), acerca dos processos de contratação de prestação de serviços;

vi) Relatório de Auditoria Interna 4/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.82-104), relativo aos processos de gestão de pessoas.

67. Por meio do Ofício 164/2014/CONJUR/EBSERH/MEC, de 20/11/2014 (peça 14, p. 1-8), considerando prorrogação de prazo concedida, conforme Oficio 710/2014-TCU/SecexEduc, de 12/11/2014 (peça 13, p.1), foram encaminhadas informações e os seguintes documentos:

i) Quadro demonstrativo da oferta de vagas x agendamentos realizados x registro de atendimento, por procedimento e por mês, para o período de janeiro a dezembro/2013 (peça 14, p.9-22);

ii) Relatório da Comissão de Acompanhamento do Contrato SUS-HUPI (peça 14, p.22-47);

iii) Documento Descritivo – 2014, parte integrante do contrato entre SUS e HU-PI (peça 14, p.48-56);

iv) Cronograma de Atividades do Hospital Universitário do Piauí (peça 14, p.57-58); e

v) Relatório de Desenvolvimento do HUPI (peça 14, p.59-75).

68. No exame das respostas à diligência, consideraram-se os seguintes fatos:

i) o Hospital Universitário do Piauí, após mais de 20 anos em obra, iniciou suas atividades com a contratação da Ebserh, devendo-se ter em conta a complexidade do processo de estruturação de um hospital, e as dificuldades inerentes a esse processo;

ii) o cronograma constante do Plano Operativo Anual de 2012 era apenas estimado e a implantação das etapas definidas dependia de fatores como a posse dos empregados contratados pela Ebserh para o HU-PI;

iii) a evolução da estruturação do HU-PI, conforme registrado no Relatório de Desenvolvimento do HUPI, de 31/10/2014 (peça 14, p.59-75);

iv) as informações constantes do Quadro demonstrativo da oferta de vagas x agendamentos realizados x registro de atendimento (peça 14, p.9-22) e do Relatório da Comissão de Acompanhamento do Contrato SUS-HUPI (peça 14, p.22-47), nos quais restou evidenciado que, a despeito de diversos itens contidos no POA terem sido ofertados em menores quantidades do que o previsto ou não terem sido ofertados: foram superadas algumas das metas; foram ofertados exames não contemplados no POA; e, no mês de dezembro de 2012, foram ofertados procedimentos sem cobertura financeira. Ademais, pelo quadro demonstrativo, constata-se que a oferta foi superior aos atendimentos agendados, o que evidencia que, para fins de avaliação da execução do contrato, não podem ser computados somente os atendimentos registrados no SIA/SIH, uma vez que os atendimentos são agendados por meio do sistema de regulação. Além disso, o número de consultas/exames realizados é ainda menor do que o número de agendamentos, por motivos como o não comparecimento do paciente, por exemplo;

v) o Plano Operativo Anual 2012 foi construído a partir de parâmetros como manual de equipamentos, dados do HCPA, quantitativo de recursos humanos aprovados, mas ainda não contratados;

vi) a Comissão de Acompanhamento da Contratualização já promoveu discussão e repactuação das metas quantitativas, levando em conta o desempenho do hospital na implementação do POA de 2013, conforme registrado no Documento Descritivo – Contratualização SUS/HU-PI - 2014, parte integrante do Contrato entre HUPI/BSERH e a SMS de Teresina/PI, (peça 14, p.48-56). Dessa forma, observa-se que o contratante, por meio da CAC, responsável pelo acompanhamento e pela avaliação do contrato, promoveu os ajustes necessários nas metas para regularização da situação;

vii) a diferença de valores empenhados entre 2013 e 2014 na Ação 20RX - Reestruturação e Modernização de Instituições Hospitalares Federais, compatível com os esforços empreendidos em 2013 para estruturação do HU-PI, para início de seu efetivo funcionamento, conforme relatado na resposta à diligência.

69. Reitera-se que não foi analisada, por ocasião da presente instrução, a conformidade das despesas executadas pela Ebserh, não sendo possível afirmar, a partir da presente instrução, que os recursos foram aplicados de forma regular.

70. Cumpre registrar que, conforme o Relatório de Auditoria Interna 2/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.38-57), o Relatório de Auditoria Interna 3/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.58-81) e o Relatório de Auditoria Interna 4/2013 – AUGE/EBSERH/MEC, de 13/12/2013 (peça 11, p.82-104), foram constatadas falhas, acerca dos processos de contratação de prestação de serviços, dos procedimentos de controle de recebimento, movimentação, fornecimento e baixa de bens móveis em estoque, e dos processos de gestão de pessoas.

71. Acrescente-se que, de acordo com o Relatório de Auditoria Anual de Contas 201407932 (peça 18, p.1-40), realizada pela Controladoria-Geral da União-CGU, sobre a gestão da Ebserh no exercício de 2013, foram tomadas pela Ebserh as seguintes providências adotadas, no que concerne às constatações do Relatório da Auditoria do Denasus 13.753 (peça 3, p.31-43):

i) Regularização da situação cadastral junto ao Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde-CNES;

ii) Cumprimento das condições e obrigações da contratualização, no que se refere à Comissão de Acompanhamento do Contrato;

iii) Implantação do Plano Operativo Assistencial, tendo em vista as novas metas do Documento Descritivo – 2014, pactuadas com o gestor do SUS; e

iv) Atualização no CNES dos registros dos profissionais cotados no HUPI.

72. Segundo o Relatório de Auditoria Anual de Contas 201407932 (peça 18, p.1-40), a Ebserh teria protocolado, junto à Direção Nacional do Denasus, um pedido de revisão do Relatório da Auditoria 13.753 (peça 3, p.31-43). Ainda, de acordo com o referido relatório da CGU, “entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário”.

73. Cumpre destacar que, tendo em vista a existência de auditoria operacional em andamento (TC 032.519/2014-1), com o objetivo de avaliar a eficácia das ações da Ebserh voltadas para melhoria da gestão e da infraestrutura dos hospitais universitários, bem como para substituição dos trabalhadores terceirizados que atuam nessas unidades hospitalares, mostra-se pertinente que os fatos trazidos nesta representação sejam levados em consideração na execução dessa auditoria.

74. Diante do exposto, ressalvado o escopo da presente análise, não foram verificadas evidências suficientes que permitam concluir pela inexecução do Contrato 1/2013, firmado entre a UFPI e a Ebserh e do Contrato de 12/11/2012, entre a Ebserh e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina. Dessa forma, conclui-se pela improcedência da representação em exame.”

6. Em complemento, a SecexEduc informou que a atuação da Ebserh também poderá ser avaliada no âmbito das contas relativas ao exercício de 2013, autuado como TC 026.343/2014-6, e ainda destacou que se encontra em andamento auditoria operacional, constituída nos autos do TC 032.519/2014-1, com o objetivo de avaliar a eficácia das ações da Ebserh voltadas para melhoria da gestão e da infraestrutura dos hospitais universitários, bem como para substituição dos trabalhadores terceirizados que atuam nessas unidades hospitalares.

7. Destarte, sua proposta de encaminhamento consignou, em síntese, (i) o conhecimento da representação para, no mérito, considerá-la improcedente; (ii) encaminhar o processo ao parquet, em atendimento ao despacho de peça 2; (iii) dar ciência do acórdão à Ebserh e à UFPI; e (iv) apensar o presente processo ao TC 032.519/2014-1, para que os fatos trazidos nesta representação possam subsidiar a auditoria operacional supra mencionada.

8. A bem lançada instrução da auditora contou com a concordância dos dirigentes da subunidade e da unidade às peças 21 e 22, respectivamente.

9. O Ministério Público de Contas junto ao TCU, por sua vez, emitiu parecer de peça 23, no qual discordou das conclusões alcançadas pela unidade instrutora, entendendo que foram esclarecidos apenas parte dos questionamentos suscitados, tendo em vista as ocorrências relatadas nos relatórios de Auditoria do Denasus 13.753 e 14.756 (peças 3 e 22, respectivamente). Em sua análise, concluiu que suas preocupações iniciais mostraram-se de todo pertinentes, evidenciando sérias disfunções na aplicação de recursos públicos do SUS no âmbito do relacionamento entre a Ebserh, o Hospital da Fundação Universidade Federal do Piauí e a Fundação Municipal de Saúde de Teresina.

10. Por conseguinte, propõe o parquet que, preliminarmente ao exame do mérito da presente representação, seja promovida a oitiva das referidas entidades, a fim de que, nas respectivas esferas de competência, querendo, pronunciem-se acerca de cada uma das conclusões dos Relatórios de Auditoria Denasus 13.753 (peça 3, pp. 31/43, item VIII) e 14.756 (peça 22, item VIII), as quais seguem transcritas em seu parecer.

É o Relatório.

VOTO

Cuidam os autos de representação formulada pelo Ministério Público de Contas junto ao TCU, por intermédio do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, acerca de supostas irregularidades no contrato firmado entre a Fundação Universidade Federal do Piauí e a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – Ebserh, para gestão do novo Hospital Universitário da UFPI. As ocorrências relatadas foram levantadas a partir da Nota Técnica Denasus de 9/9/2013, alusiva à Visita 4658, levada a termo por equipe do Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde, a pedido do Ministério Público Federal no Estado do Piauí, para instrução do Inquérito Civil Público 1.27.000.000905/2013-11.

2. No âmbito do TCU, a peça inicial foi conhecida como representação por despacho do então relator Ministro Valmir Campelo (peça 2), que determinou à Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto – SecexEduc que instruísse os autos, apurando os fatos apontados.

3. A SecexEduc analisou inicialmente o feito (peças 6 a 8) e propôs a realização de diligências. Foram promovidas as comunicações necessárias (peças 9 a 15), e os esclarecimentos prestados (peça 14) foram analisados juntamente como os demais elementos probantes (peças 16 a 18), tendo a unidade instrutora consignado seu exame de mérito para os autos à peça 19, concluindo pela sua improcedência. Sugeriu-se, em adição, que este processo fosse juntado aos autos da auditoria operacional que está em curso no âmbito da SecexEduc, com o intuito de subsidiar a análise da fiscalização.

4. O Ministério Público junto ao TCU, ouvido novamente nos autos por força do despacho de peça 2, ofereceu parecer à peça 23 divergindo das conclusões e propostas lançadas pela unidade instrutora.

5. Acompanho, na essência, o entendimento da unidade instrutora, cujos argumentos adoto como minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer as considerações a seguir.

6. Concordo com a análise empreendida no sentido de restarem esclarecidas as questões relativas ao descumprimento do cronograma do Plano Operativo Anual, bem como à diferença entre os repasses financeiros realizados pelo SUS à Ebserh e a produção do hospital no primeiro semestre de 2013.

7. Com relação ao primeiro ponto, consoante exame circunstanciado da SecexEduc, diversos fatores imprevisíveis e decorrentes da alta complexidade da estruturação de um novo hospital contribuíram para os atrasos. Muitas ocorrências estavam alheias à vontade e à capacidade de atuação da Ebserh, e foram sendo contornadas à medida que surgiram, considerando que o hospital, de acordo com o contrato, estaria sendo estruturado gradualmente. A questão restou esclarecida e justificada.

8. No que pertine à suposta diferença de valores, a análise realizada demonstrou que o baixo percentual apontado no Relatório de Auditoria do Denasus 13.753, de 1,64% do valor pago pelo SUS (peça 3), não faz jus à toda a produção do HU/UFPI, tampouco à natureza do contrato de gestão hospitalar em exame. Destaque-se, primeiro, que grande parte dos atendimentos, exames e consultas não são registrados no Sistema de Informações Ambulatoriais do SUS – SIA/SUS. Além disso, é essencial que se reconheça a natureza de regulação assistencial na contratualização em comento, que envolve a pactuação das metas quantitativas e qualitativas, bem como a avaliação e repactuação periódica dessas metas para adequação às necessidades que surgirem.

9. Assim, entendo que as ocorrências levantadas inicialmente pelo Ministério Público permitem concluir pela procedência parcial desta representação, embora o exame empreendido tenha esclarecido as supostas irregularidades.

10. Por outro lado, no que tange às preocupações do Procurador atinentes às conclusões dos dois relatórios de auditoria do Denasus, 13.753 e 14.756, transcritas em seu parecer à peça 23, entendo que em sua maioria os pontos destacados tratam de questões mais relacionadas ao desempenho da gestão hospitalar, e não a irregularidades objetivas que possam ser pontualmente averiguadas no âmbito desta representação. Logo, podem ser melhor examinadas nos autos do relatório de auditoria operacional, TC 032.519/2014-1, conforme proposto pela SecexEduc.

11. Inclusive, considerando que o referido processo também é de minha relatoria, em contato com a SecexEduc, meu gabinete levantou que a retrocitada auditoria está em fase de execução, e que dentre os procedimentos programados se inclui a realização de visita ao Hospital Universitário da UFPI. Logo, determinei à unidade, desde já, que fossem realizados os exames cabíveis para esclarecer quaisquer pontos ainda pendentes.

12. Todavia, ressalto que muitos fatos levantados nos dois relatórios do Denasus apontam problemas gerais de saúde pública que vão muito além da atuação da Ebserh e desse hospital universitário específico, ou que se relacionam a aspectos atrelados às próprias políticas de Estado, os quais, mesmo no âmbito da auditoria operacional, refogem ao objeto do Contrato 1/2013 firmado entre a Ebserh e a Fundação Universidade Federal do Piauí, ou extrapolam a competência deste Tribunal. Logo, determinei à SecexEduc que avaliasse a pertinência dos fatos apontados nos dois relatórios com o objeto e o escopo da referida fiscalização.

Ante o exposto, acolhendo na essência a opinião da unidade instrutora, voto no sentido de que seja aprovado o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 9 de junho de 2015.

Ministro BRUNO DANTAS

Relator

ACÓRDÃO Nº 3424/2015 – TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC 013.318/2014-4.

2. Grupo II – Classe de Assunto: VI – Representação

3. Representante/Interessados/Responsáveis:

3.1. Representante: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

4. Órgãos/Entidades: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – Ebserh, vinculado ao Ministério da Educação (CNPJ 15.126.437/0001-43, UG 155007); Fundação Universidade Federal do Piauí – UFPI (CNPJ 06.517.387/0001-34, UG 154048); Hospital Universitário da UFPI (HU/PI - CNPJ 06.517.387/0003-34).

5. Relator: Ministro Bruno Dantas.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEduc).

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pelo Ministério Público de Contas junto ao TCU, a respeito de supostas irregularidades relativas irregularidades no Contrato 1/2013 firmado entre a Fundação Universidade Federal do Piauí e Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – Ebserh, para gestão do novo Hospital Universitário da UFPI.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso III, do RITCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. apensar o presente processo ao TC 032.519/2014-1, para que os fatos trazidos nesta representação possam subsidiar a fiscalização conduzida naqueles autos, com o objetivo de avaliar a eficácia das ações da Ebserh voltadas para melhoria da gestão e da infraestrutura dos hospitais universitários, bem como para substituição dos trabalhadores terceirizados que atuam nessas unidades hospitalares;

9.3. determinar à SecexEduc, no que tange às conclusões dos dois relatórios de auditoria do Denasus, 13.753 (peça 3, pp. 31/43, item VIII) e 14.756 (peça 22, item VIII), que avalie a pertinência dos fatos apontados com o objeto e o escopo da fiscalização referida no item 9.2, e realize os exames cabíveis para esclarecer quaisquer pontos ainda pendentes;

9.4. dar ciência deste acórdão, assim como do relatório e do voto que o fundamentam, ao Ministério Público de Contas junto ao TCU, na qualidade de representante do feito, à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – Ebserh, e à Fundação Universidade Federal do Piauí – UFPI.

10. Ata n° 18/2015 – 1ª Câmara.

11. Data da Sessão: 9/6/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3424-18/15-1.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), José Múcio Monteiro e Bruno Dantas (Relator).

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) WALTON ALENCAR RODRIGUES	(Assinado Eletronicamente) BRUNO DANTAS
Presidente	Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO

Subprocurador-Geral

Fonte: TCU

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terça-feira, 19 de janeiro de 2016

TCU: EBSERH - Sistema de gestão de hospitais universitários é avaliado

EXAME TÉCNICO

CONCLUSÃO

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