Possibilidade de utilização de recursos do FAT pelos sindicatos para qualificação dos trabalhadores: uma análise crítica com ênfase sócio jurídica (Clovis Renato Costa Farias)

Possibilidade de utilização de recursos do FAT pelos sindicatos para qualificação dos trabalhadores: uma análise crítica com ênfase sócio jurídica

Clovis Renato Costa Farias*

Sumário: I.       Contextualização histórico-social; II.     O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e seus aspectos críticos; III. Normatização sobre o Fundo de Amparo ao Trabalhador e a utilização dos recursos para qualificação profissional; IV. Conclusões.

Resumo: O presente artigo visa informar e orientar os integrantes do Movimento Sindical no Brasil a utilizarem os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para fins de capacitação com ênfase na melhoria das condições de trabalho e, consequente, otimização dos direitos fundamentais de segunda dimensão. Utiliza-se desta via como meio de garantir-se, também, os direitos fundamentais de quarta dimensão, com informação, Democracia e pluralismo de ideias, postado no artigo 1º, inciso V, da Constituição de 1988, no Estado Democrático de Direito, nos termos postados no caput do artigo 1º e como meio de realização da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88). A relevância do escrito se dá, especialmente, em face da recorrente má utilização do FAT e demais verbas que se encontram sob a guarda do Governo Federal, advindas das atividades desenvolvidas pelos trabalhadores e trabalhadoras. Algo amplamente divulgado pela mídia hegemônica, sendo, inclusive, mais utilizado pelos segmentos econômicos em detrimento da melhoria das condições dos obreiros. Destacar, em todos os ângulos os aspectos críticos e problemáticos da política pública envolvida no FAT.

I.                 Contextualização histórico-social

O presente artigo visa informar e orientar os integrantes do Movimento Sindical no Brasil a utilizarem os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para fins de capacitação com ênfase na melhoria das condições de trabalho e, consequente, otimização dos direitos fundamentais de segunda dimensão.

Utiliza-se desta via como meio de garantir-se os direitos fundamentais de segunda dimensão (art. 6º, CF/88), também, os direitos fundamentais de quarta dimensão, com informação, Democracia e pluralismo de ideias, postado no artigo 1º, inciso V, da Constituição de 1988, no Estado Democrático de Direito, nos termos postados no caput do artigo 1º e como meio de realização da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88).

A relevância do escrito se dá, especialmente, em face da recorrente má utilização do FAT e demais verbas que se encontram sob a guarda do Governo Federal, advindas das atividades desenvolvidas pelos trabalhadores e trabalhadoras. Algo amplamente divulgado pela mídia hegemônica, sendo, inclusive, mais utilizado pelos segmentos econômicos em detrimento da melhoria das condições dos obreiros.

Tal má utilização e desvios de finalidades dos fundos dos trabalhadores são recorrentes também quanto ao FGTS e à parcela que, ilegitimamente, o Governo Federal retém da categoria laboral das contribuições sindicais, nos termos do art. 589, CLT (inciso I, 'd', 20% (vinte por cento do total arrecadado da contribuição anual dos empregadores fica em ‘Conta Especial Emprego e Salário’; inciso II, 'e', 10% do total arrecadado da contribuição anual dos trabalhadores fica em ‘Conta Especial Emprego e Salário’), em somas milionárias para o Estado, em desfoque com as finalidades para as quais são cobradas tais contribuições.

Apesar do grande aporte financeiro, são recorrentes as notícias de déficit nos recursos do FAT, uma vez que não há transparência e informações adequadas, mas veicula-se, em regra eventuais dificuldades enfrentadas, como na notícia que se segue:

“[...] A avaliação consta em relatório sobre o fundo que está na proposta da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), enviada pelo governo ao Congresso Nacional na última semana, e é assinada pelo coordenador-Geral de Recursos do FAT, Paulo Cesar Bezerra de Souza, por Tito Calvo Jachelli, subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração-substituto,  e pelo secretário-Executivo do Conselho Deliberativo do FAT, Rodolfo Torelly. Em 2013, o Tesouro já aportou R$ 4,8 bilhões no FAT.

Neste ano, segundo o relatório, a necessidade de aporte do Tesouro Nacional, para cobrir o resultado negativo, será de R$ 3,4 bilhões – além dos R$ 86,7 milhões que já constam na lei orçamentária de 2014. Em 2015, a situação será muito mais crítica. A previsão é que o FAT precisará de R$ 16,2 bilhões da União para fechar as contas e evitar um déficit.

As previsões de déficits consideram a ‘expectativa da continuidade da formalização de mão de obra, que aumenta o quantitativo de trabalhadores que acessam o seguro-desemprego e o abono salarial, bem como a avanço no aumento real do salário mínimo’, diz o relatório.”[i]

A argumentação governamental costuma seguir transferindo a responsabilidade aos maiores contribuintes, ou seja, os trabalhadores, olvidando a derrama de recursos do FAT para programas voltados para segmentos econômicos, como as empreiteiras, algo que pode ser percebido no que se segue:

“Minha casa, meu negócio. Num claro conflito de interesses, parlamentares lucram com contratos milionários do maior programa habitacional do governo. Políticos são beneficiados na venda de terrenos e ao colocar suas próprias empreiteiras para tocar as obras

De vitrine do governo Dilma Rousseff à vidraça para os órgãos de controle, o programa Minha Casa, Minha Vida se tornou uma fonte de problemas e fraudes. Nas últimas semanas, o jornal "O Globo" denunciou que ex-servidores do Ministério das Cidades integrariam um esquema para ganhar contratos de habitação destinados às faixas mais pobres da população. Os antigos funcionários das Cidades não são, porém, os únicos que lucram com um dos principais programas sociais do governo. Levantamento feito por ISTOÉ indica que a política habitacional criada para ajudar os mais pobres enriquece também deputados e senadores. Os parlamentares se aproveitam de um filão imobiliário que já movimentou R$ 36 bilhões em recursos públicos para a construção de 1,05 milhão de casas e apartamentos para famílias de baixa renda. Os dados do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) – reserva financeira composta por recursos do FGTS e gerenciada pela Caixa Econômica Federal – mostram que parlamentares de diferentes partidos têm obtido vantagens financeiras com o programa de duas maneiras: na venda de terrenos para o assentamento das unidades habitacionais e na obtenção de contratos milionários para obras que são realizadas por suas próprias empreiteiras. Entre eles, os senadores Wilder Morais (DEM-GO) e Edison Lobão Filho (PMDB-MA), filho do ministro de Minas e Energia e presidente da Comissão de Orçamento do Senado, e os deputados Inocêncio Oliveira (PR-PE), Augusto Coutinho (DEM-PE) e Edmar Arruda (PR-PR).

O procurador Marinus Marsico, representante do Ministério Público no Tribunal de Contas da União (TCU), não tem dúvidas da irregularidade de tais práticas. Segundo ele, a utilização de financiamento habitacional de programa do governo a empresas de parlamentares constitui, no mínimo, conflito de interesses. ‘O parlamentar é um ente público. Assim, quando firma contrato com recursos públicos, ele está dos dois lados do contrato, porque ele é responsável por gerir ou fiscalizar essas verbas. Há uma incompatibilidade. Não é possível servir a dois senhores. Ou você é administração pública ou é empresa’, critica Marinus. Na terça-feira 23, a própria presidenta Dilma admitiu a possibilidade de haver irregularidades no programa e foi enfática ao dizer que o governo tem a obrigação de investigá-las.

Os casos levantados pela reportagem, segundo o procurador, podem ser apenas uma mostra de um crime muito maior. É prática corrente colocar empresas e imóveis, como terrenos, em nome de terceiros, o que dificulta a fiscalização. Mas em Pernambuco o vínculo com o parlamentar beneficiado é direto. No Estado, nove mil das 20 mil casas prometidas pelo programa do governo federal já foram entregues. A especulação imobiliária é intensa, como também é grande a oferta de enormes áreas para a construção das casas populares. Apesar disso, a construtora Duarte, uma empreiteira local que abocanhou o contrato para erguer 1.500 casas no município de Serra Talhada, escolheu justamente as terras do deputado Inocêncio Oliveira (PR-PE) para construir as habitações.

A área de 34 hectares fora adquirida pelo parlamentar 30 anos atrás, antes de ser desapropriada pelo Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (Dnocs). Era parte de uma fazenda, que foi dividida em vários lotes. O lote em questão foi declarado por Inocêncio à Justiça Eleitoral em 2010 pelo valor de R$ 151 mil. No mesmo ano, ele vendeu o terreno à construtora do programa Minha Casa, Minha Vida por R$ 2,6 milhões, de acordo com registros do cartório do 1º ofício de Serra Talhada. Ou seja, uma valorização espontânea de 1.600%. Procurado por ISTOÉ, Inocêncio confirmou o negócio, mas disse ter recebido “apenas R$ 1 milhão”, dando a entender que a empreiteira registrou valor diferente. O parlamentar disse ainda desconhecer o uso da área. “Eu não tenho nada a ver com a Caixa. Vendi para uma empresa particular”, afirma. Coincidência ou não, o negócio foi fechado no fim de 2010, momento em que a prefeitura de Serra Talhada era comandada por Carlos Evandro, do PR, um colega de partido de Inocêncio.

No Recife, o deputado federal Augusto Coutinho (DEM) também tenta tirar proveito do programa Minha Casa, Minha Vida, seguindo o exemplo de Inocêncio Oliveira. O governo negocia com o parlamentar a compra de uma área de 2.400 metros localizada no bairro de Campo Grande para construção das casas populares. As terras estariam registradas em nome de sua construtora, a Heco. Os valores precisos da negociação não foram divulgados. Coutinho já declarou que não aceita menos de R$ 300 mil para ceder o terreno para o Minha Casa, Minha vida. O caso, no entanto, deve parar na Justiça. A prefeitura, nas mãos do PSB, alega que a área é de propriedade da Marinha.

Outro jeitinho arranjado pelos parlamentares para lucrar com o programa federal é fechar contratos com suas próprias empreiteiras para a construção das unidades habitacionais. Segundo dados da Caixa Econômica Federal, obtidos por ISTOÉ, um dos barões do Minha Casa, Minha Vida é o senador Edison Lobão Filho (PMDB-MA), presidente da Comissão de Orçamento do Senado. Até o fim do ano passado, ele já havia embolsado R$ 13,5 milhões por meio de contratos firmados por sua empreiteira, a Difusora Incorporação e Construção. Um dos empreendimentos populares de Edinho, como ele é conhecido no Senado, financiados pelo Fundo de Arrendamento Residencial, está sendo erguido no município de Estreito, a 700 quilômetros de São Luís.

O município tem atraído investimentos milionários desde que recebeu o canteiro de obras da usina hidrelétrica de Estreito em 2007 – empreendimento de R$ 1,6 bilhão do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). A população local cresceu 60%, saltando de 25 mil habitantes para 40 mil. No mês passado, a Caixa Econômica Federal abriu sua primeira agência no município e anunciou investimentos de R$ 57 milhões para construir mil casas.

No Paraná, em pelo menos três municípios, imóveis do Minha Casa, Minha Vida levam o selo da Cantareira Construções. A empreiteira pertence ao deputado Edmar Arruda (PR-PR). Só da Caixa, a Cantareira recebeu R$ 65,5 milhões até o fim de 2012. E a empresa do deputado fechou novo contrato para construir 400 casas no município de Paranavaí, um acerto de R$ 30 milhões. Os recursos, desta vez, virão do Banco do Brasil. Acumulando as funções de representante do Legislativo e presidente do Grupo Cantareira, Arruda percorre municípios do Estado discutindo com prefeitos projetos de ampliação do Minha Casa, Minha Vida. Em um evento na Câmara Municipal de Ivatuba (PR), no fim de 2011, Arruda foi homenageado por anunciar um empenho de R$ 300 mil de uma emenda parlamentar para a cidade. Na mesma reunião, aproveitou para fazer lobby pela construção de 140 casas do programa Minha Casa, Minha Vida. O próprio deputado-empreiteiro, sem nenhum constrangimento, explicou aos vereadores que o município precisaria captar R$ 2,3 milhões com o programa do governo para tirar as habitações do papel. Procurado, ele alegou que já foi sócio da empresa, mas hoje não faz mais parte dela. Embora, na reunião com os prefeitos, ele seja apresentado como presidente do Grupo Cantareira, Arruda diz que a empresa “está em poder da sua família”, como se isso resolvesse o conflito de interesses. Arruda argumenta ainda ‘que o dinheiro do Programa Minha Casa, Minha Vida não é público e que advém de recursos oriundos de fundos como o FAT e o FGTS’.

No Estado de Goiás, a história se repete. Em Nerópolis, município próximo a Goiânia, a Orca Incorporadora constrói o conjunto residencial Alda Tavares. A empreiteira é do senador Wilder Morais (DEM), que assumiu o gabinete de Demóstenes Torres após sua cassação por envolvimento com o bicheiro Carlinhos Cachoeira. Até o final de 2012, só em contratos com a Caixa, a empresa de Morais faturou R$ 42,1 milhões. O empreendimento de Nerópolis está sendo investigado pelo Ministério Público de Goiás depois que moradores relataram que as casas lá são feitas com chapas metálicas. Os choques elétricos são rotina, um dos beneficiados do programa disse que seu cachorro morreu eletrocutado no quarto do filho. A construtora do senador também tem empreendimentos populares em Aparecida de Goiânia. Procurado por ISTOÉ, Morais não retornou as ligações. Questionada pela reportagem, a Caixa também não se manifestou. O ex-superintendente da Caixa Econômica Federal José Carlos Nunes diz que os métodos de escolha dos terrenos e empresas para o Minha Casa, Minha Vida ainda não são uniformes. “Tudo fica a critério da Caixa, que escolhe quem quer”, critica Nunes.”[ii]

A falta de informações adequadas e a produção massiva de notícias que desinformam a sociedade torna-se acintosa, uma vez que são claras as tendências demagógicas para com o público, no sentido de passar a responsabilidade pelos eventuais problemas de recursos do FAT aos obreiros, restando aos poucos trabalhadores informados obterem possíveis verdades das posições contrárias, postadas em periódicos com ideologias divergentes. Por parte do governo, que não tem sido um bom gestor das verbas laborais, os documentos oficiais, também, são claros em culpar os obreiros, como pode ser constatado na exposição de motivos das nefastas Medidas Provisórias 664 e 665 de 2014 da Presidência da República, que, inconstitucionalmente estão mitigando os direitos sociais conquistados historicamente.

A exposição de motivos da Medida Provisória nº 665, de 30 de dezembro de 2014 (Altera a Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT, altera a Lei no 10.779, de 25 de novembro de 2003, que dispõe sobre o seguro desemprego para o pescador artesanal, e dá outras providências), demarca as alterações com menção a utilização pelos obreiros, sem mencionar os planos do governo que dispuseram milhões para os empresários, como pode ser notado:

“Submetemos à apreciação de Vossa Excelência o anexo Projeto de Medida Provisória que visa modernizar as políticas públicas de emprego financiadas pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para que este se torne cada vez mais efetivo no que se refere à preservação do emprego e à orientação, recolocação e qualificação profissional dos trabalhadores desempregados.

2.                Sabe-se que o FAT financia dois tipos de políticas de emprego: as ativas e as passivas. No que diz respeito ao primeiro grupo, seu objetivo é oferecer algum tipo de assistência financeira temporária aos trabalhadores que se encontram em situação de vulnerabilidade, que pode ser causada pelo desemprego involuntário ou por baixos salários. Dentre estas políticas, destacam-se o seguro-desemprego e o abono salarial.

3.                Por sua vez, as políticas ativas buscam prolongar o tempo de permanência dos trabalhadores na condição de empregados, reduzir o tempo para (re)colocação dos trabalhadores desempregados, aumentar a probabilidade de obtenção de emprego ou, ainda, fomentar a participação em processos de geração de oportunidades de trabalho e renda. Dentre estas políticas, destacam-se a intermediação de mão de obra operacionalizada pelas agências do Sistema Nacional de Emprego (SINE), as políticas de qualificação profissional, que foram reforçadas com o advento do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC) e os programas de geração de emprego e renda. Cabe destacar que enquanto o FAT aloca 98,9% dos seus recursos em políticas passivas de emprego, os países da OCDE investem 58,9%.

4.                Não obstante, é notório que as transformações estruturais em curso no mercado de trabalho têm elevado o custo das políticas públicas de emprego, haja vista que o aumento contínuo da formalização dos vínculos empregatícios e a diretriz governamental de elevação real do salário mínimo têm contribuído para que as despesas cresçam num ritmo mais acelerado do que as receitas do FAT. Ressalta-se que estas políticas já ocupam um papel de destaque nas contas do setor público brasileiro. Sendo assim, sua sustentabilidade se tornou uma questão importante para as finanças públicas como um todo. De acordo com dados do Resultado do Tesouro Nacional, observa-se que as despesas do FAT aumentaram de 0,54% do PIB em 2002 para 0,92% em 2013.

5.                Em 2013, as despesas com abono salarial e seguro desemprego somaram R$ 31,9 bilhões e R$ 14,7 bilhões, respectivamente. Por sua vez, a intermediação de mão de obra registrou um investimento de apenas R$ 117,2 milhões nesse mesmo período. Diante dessa distorção, fica claro que tão importante quanto a criação de um programa é o seu redesenho, afinal de contas, a sua própria efetividade é determinante para que o público-alvo seja revisto ao longo do tempo. Nesse contexto, torna-se necessário reduzir as despesas do FAT com políticas passivas para investir no fortalecimento das políticas ativas, pois estas têm impacto direto no aumento da produtividade do trabalhador e da economia, o que gera maiores ganhos de bem-estar para toda a população no longo prazo.

6.                Com efeito, o objetivo central desta medida provisória é aumentar a exigência do tempo de permanência dos trabalhadores no ano-base para concessão do abono salarial, valorizando aqueles que permanecem por mais tempo com algum vínculo empregatício. Cabe destacar que quando o abono foi inserido na Constituição Federal de 1988 o objetivo era beneficiar os trabalhadores menos abastados. Porém, a política de valorização do salário mínimo fez com que esse benefício incidisse menos sobre a população mais pobre e, por consequência, tornou-se menos progressivo nos últimos anos.

7.                No que concerne à modalidade formal do seguro-desemprego, propõe-se alterar as exigências para a primeira e segunda solicitação do benefício, elevando-se o período de carência para 18 meses nos últimos 24 meses e para 12 meses nos últimos 16 meses imediatamente anteriores à data da dispensa, respectivamente. Referida alteração tem o objetivo de beneficiar os trabalhadores mais vulneráveis em detrimento daqueles que solicitam o benefício pela primeira vez. Cabe destacar que este último grupo respondeu por 72,8% do total de benefícios concedidos em 2013.

8.                Por fim, esta medida provisória também faz alterações no seguro-desemprego destinado aos pescadores artesanais em período de defeso. O objetivo é tornar mais claro o enquadramento para fins de concessão do benefício pecuniário, diferenciando aqueles que vivem exclusivamente da pesca daqueles que exercem outras atividades profissionais. 

9.                A urgência da medida caracteriza-se pela evidente necessidade de adequar o FAT para que esse tenha assegurada a sua sustentabilidade financeira intertemporal.

10.              Essas são, Senhora Presidenta, as razões que justificam a elaboração da minuta de Medida Provisória que ora submetemos à elevada apreciação de Vossa Excelência.

Respeitosamente,

Guido Mantega

Garibaldi Alves Filho

Manoel Dias”[iii]

De cunho alienador o trecho que demarca: “objetivo central desta medida provisória é aumentar a exigência do tempo de permanência dos trabalhadores no ano-base para concessão do abono salarial, valorizando aqueles que permanecem por mais tempo com algum vínculo empregatício”. Descarta a questão dos problemas do sistema capitalista, a questão do desemprego estrutural e a precarização nas relações de trabalho.

Assim, torna-se imprescindível a divulgação do maior número de informações para que as entidades possam compreender juridicamente tal fundo e aplicar com fins emancipatórios para os trabalhadores, evitando-se maiores utilizações irregulares.

II.            O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e seus aspectos críticos

Conforme Pochmann, entre as décadas de 80 e 90, a renda per capita permaneceu praticamente estagnada, enquanto o salário mínimo perdeu 50% de seu poder aquisitivo e o desemprego aberto foi multiplicado 3,5 vezes, no contexto em que foi criado o FAT.[iv]

Conforme dados do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)[v], o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) é um fundo especial, de natureza contábil-financeira, vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego (TEM), destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico, assim complementa:

“A principal fonte de recursos do FAT é composta pelas contribuições para o Programa de Integração Social - PIS, criado por meio da Lei Complementar n° 07, de 07 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP, instituído pela Lei Complementar nº 08, de 03 de dezembro de 1970.

A partir da promulgação da Constituição Federal, em 05 de outubro de 1988, nos termos do que determina o seu art.239, os recursos provenientes da arrecadação das contribuições para o PIS e para o PASEP foram destinados ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e, pelo menos quarenta por cento, ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico, esses últimos a cargo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES.

As cotas individuais do Fundo de Participação PIS-PASEP foram mantidas, como direito adquirido dos seus participantes. Apenas cessou o fluxo de ingresso de novos recursos das contribuições naquele fundo, que passaram a custear os programas acima referidos.

A regulamentação do Programa do Seguro-Desemprego e do abono a que se refere o art. 239 da Constituição ocorreu com a publicação Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990. Essa lei também instituiu o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT e o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - CODEFAT.”[vi]

Nos termos da normatização, o MTE dispõe que o CODEFAT é um órgão colegiado, de caráter tripartite e paritário, composto por representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo, que atua como gestor do FAT. Dentre as funções mais importantes do órgão, estão as de elaborar diretrizes para programas e para alocação de recursos, de acompanhar e avaliar seu impacto social e de propor o aperfeiçoamento da legislação referente às políticas. Igualmente importante é o papel que exerce no controle social da execução destas políticas - no qual estão as competências de análise das contas do Fundo, dos relatórios dos executores dos programas apoiados, bem como de fiscalização da administração do FAT. Em seu histórico, o Ministério do Trabalho e Emprego delineia, repetindo os termos normativos:

“As principais ações de emprego financiadas com recursos do FAT estão estruturadas em torno de dois programas: o Programa do Seguro-Desemprego (com as ações de pagamento do benefício do seguro-desemprego, de qualificação e requalificação profissional e de orientação e intermediação do emprego) e os Programas de Geração de Emprego e Renda, cujos recursos são alocados por meio dos depósitos especiais criados pela Lei nº 8.352, de 28 de dezembro de 1991 (incorporando, entre outros, o próprio Programa de Geração de Emprego e Renda - PROGER, nas modalidades Urbano e Rural e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF).

Os Programas de Geração de Emprego e Renda - voltados em sua maioria para micro e pequenos empresários, cooperativas e para o setor informal da economia - associam crédito e capacitação para que se gere emprego e renda. Os recursos extra-orçamentários do FAT são depositados junto às instituições oficiais federais que funcionam como agentes financeiros dos programas (Banco do Brasil S/A - BB, Banco do Nordeste S/A - BNB, Caixa Econômica Federal - CAIXA, Banco da Amazônia - BASA, Banco de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES e Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP).

Além dos programas para micro e pequenos empresários, o FAT financia programas voltados para setores estratégicos (como transporte coletivo de massa, infra-estrutura turística, obras de infra-estrutura voltadas para a melhoria da competitividade do país), fundamentais para o desenvolvimento sustentado e a melhoria da qualidade de vida do trabalhador.

O Programa do Seguro-Desemprego é responsável pelo tripé básico das políticas de emprego:

Benefício do seguro-desemprego - promove a assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado, em virtude de dispensa sem justa causa;

Intermediação de mão-de-obra - busca recolocar o trabalhador no mercado de trabalho, de forma ágil e não onerosa, reduzindo os custos e o tempo de espera de trabalhadores e empregadores;

Qualificação social e profissional (por meio do Plano Nacional de Qualificação - PNQ) - visa a qualificação social e profissional de trabalhadores/as, certificação e orientação do/a trabalhador/a brasileiro/a, com prioridade para as pessoas discriminadas no mercado de trabalho por questões de gênero, raça/etnia, faixa etária e/ou escolaridade.

As ações do Programa do Seguro-Desemprego são executadas, via de regra, descentralizadamente, por meio do Sistema Nacional de Emprego - SINE, entidades contratadas pelos estados, municípios e consórcios de municípios, além de outras entidades conveniadas diretamente com o MTE, com a participação das Comissões de Emprego locais.

As Comissões de Emprego, que possuem a mesma estrutura do CODEFAT (caráter permanente, deliberativo, tripartite e paritário), também têm papel importante no Programa de Geração de Emprego e Renda, uma vez que cabe a elas definir as prioridades locais de investimento, que orientam a atuação dos agentes financeiros.

Montou-se, portanto, em torno do Fundo de Amparo ao Trabalhador, um arranjo institucional que procura garantir a execução de políticas públicas de emprego e renda de maneira descentralizada e participativa. Isto permite a aproximação entre o executor das ações e o cidadão que delas se beneficiará, e dá a esse cidadão a possibilidade de participar e exercer seu controle, por meio dos canais adequados.”

Entrementes, o MTE não detalha ou contextualiza as questões de possível direcionamento de recursos com benefícios às empresas, como destacado na notícia apresentada no item anterior. Não se delimita o quantum e o modo de utilização em Programas de Desenvolvimento Econômico, com viés, em regra, distante da realidade dos obreiros.

Nesse diapasão, relevante destacar os estudos elaborados por D’Amico[vii], ao ressaltar que dentro do mercado imobiliário, somam-se vários fatores que contribuíram para a estagnação do montante de recursos disponíveis para financiar os empréstimos habitacionais, também citados no estudo da PNH, tais como: alto custo na utilização dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), inviabilizando seu uso pelas classes de baixa renda; baixa atratividade da poupança como fonte de captação de recursos, aliada à excessiva flexibilidade dos agentes econômicos na aplicação de recursos captados através de depósitos em poupança, que devem ser aplicados na habitação, como, por exemplo, a emissão de títulos do Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS), que são aceitos pelo Banco Central do Brasil (Bacen) como comprovante de aplicação no setor habitacional; e a não existência de um mercado secundário de títulos imobiliários.

Em 1997, conclui o D’Amico, foi criado o Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), que buscou aproximar o mercado imobiliário do mercado financeiro e de capitais através da emissão de Certificados de Recebíveis Imobiliários (CRI), com o objetivo de aumentar a captação de recursos a serem aplicados na habitação, como ocorre em outros países do mundo. Destaca-se que esse sistema trouxe mais garantia aos emprestadores ao implantar a alienação fiduciária de imóveis que, juridicamente, deixa a propriedade do bem em nome do agente financeiro enquanto o mutuário detém somente sua posse, até o término do financiamento.

Em tal aspecto, relevante acompanhar os estudos de Bilio, no tocante à aplicação com fins econômicos dos recursos do FAT:

“[...] 7) Programa FAT Fomentar, que destina recursos para o investimento produtivo para empresas de todos os portes; 8) Programa FAT Giro Rural, que destina recursos para o refinanciamento dos débitos dos produtores rurais e suas cooperativas junto a fornecedores de insumos; 9) Programa FAT Infraestrutura, que destina recursos para o financiamento de projetos de infraestrutura e de bens de capital sob encomenda; 10) Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), que destina recursos ao atendimento das necessidades financeiras de pessoas físicas e jurídicas empreendedoras de atividades produtivas de pequeno porte e; 11) Programa FAT Giro Setorial, que destina recursos em condições especiais para o financiamento do capital de giro de empresas industriais, empresas prestadoras de serviços turísticos e empresas revendedoras de veículos usados (automóveis caminhonetes e utilitários) (BRASIL, 2011).

Podemos entender que, além de estruturar políticas públicas de geração de trabalho, emprego e renda, o FAT tem a missão de fomentar o desenvolvimento econômico (exportação, infraestrutura, entre outros) do país. É importante ressaltar o amplo quadro de disputa do fundo público do FAT. Enquanto temos atividades do PRONAF e do PNMPO que estão estreitamente relacionadas às políticas de estruturação de crédito e comercialização da população mais vulnerável, há outras estreitamente vinculadas ao agrobusiness e empresas transnacionais. Infelizmente, os programas destinados a população mais vulnerável dispõe de parcos recursos como veremos no quadro abaixo:

[...]

Portanto, a problematização do acesso ao fundo público se torna uma temática da mais alta relevância para estruturação de lutas da classe trabalhadora. Os dois programas (PRONAF INVEST e PROEMPREGO) que estão diretamente relacionados a estruturação (e fomento) das políticas públicas de geração de trabalho, emprego e renda não dispõe de mais de 6,1% do total de recursos, do saldo de depósitos especiais no BNDES.

Complementando os programas mencionados, é preciso destacar como estrutura-se o Programa do Seguro Desemprego, que é responsável pelo tripé das políticas de trabalho, emprego e renda no governo federal: 1) Benefício do Seguro Desemprego: Promove a assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado, em caso de dispensa sem justa causa; 2) Intermediação de mãode-obra:  busca recolocar o trabalhador no mercado de trabalho de forma ágil e não onerosa, reduzindo os custos e o tempo de espera de trabalhadores e empregadores e; 3) Qualificação Social e profissional por meio do Plano Nacional de Qualificação - PNQ: visa à qualificação social e profissional de trabalhadores, certificação e orientação do trabalhador brasileiro com prioridade para pessoas discriminadas no mercado de trabalho por questões de gênero, raça/etnia, faixa etária e/ou escolaridade (BRASIL, 2011).

Resalta-se que o tripé do Programa do Seguro Desemprego foi montado, em grande parte, como sistema de proteção ao trabalho assalariado. Como pensar a estruturação das políticas públicas de geração de trabalho, emprego e renda contemplando as dinâmicas do trabalho informal no Brasil? Quais auxílios dispõe o trabalhador informal nesse projeto inacabado da sociedade salarial brasileira? Pelo fato de os trabalhadores informais ainda não disporem de proteções sociais mais abrangentes, como as precárias proteções ainda presentes no trabalho assalariado, a qualificação social e profissional torna-se o principal instrumento de estruturação das ações de geração de trabalho, emprego e renda via Programa do Seguro Desemprego. Queremos enfatizar a residualidade da política pública de geração de trabalho, emprego e renda, mas reiteramos a necessidade de desenvolvermos proteções sociais (previdenciárias, trabalhistas, educacionais e outras) mais efetivas para o conjunto dos trabalhadores.”[viii]

Bilio[ix] destaca que nas décadas de 1980 e 1990, a história econômica e social do Brasil mostrou um quadro tenebroso relacionado à desestruturação de proteções sociais, demarcadores da precarização do quadro social a partir da década de 1980. Tal quadro resultou em fenômenos de desemprego oculto pelo desalento (e pela ampliação de trabalhos precários) e o desassalariamento.

Ressalta Bilio, ainda, que esse movimento começa a se intensificar a partir da década de 1990 com a implantação de políticas neoliberais de reforma do Estado, inserção subordinada na economia mundial e reestruturação produtiva. Um desses mecanismos de implantação de políticas neoliberais correspondeu a metamorfose na concepção do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT- criado em 1990 pela lei n 7.998). Compreendemos o FAT como elemento de estruturação das políticas públicas de geração de trabalho, emprego e renda e como um fundo de fomento para políticas de desenvolvimento econômico sob a lógica do capitalismo contemporâneo no Brasil. Pretendia-se, conforme o autor, com a apreensão do FAT corroborar para o projeto societário destinado aos trabalhadores.

Ademais, nos termos postados por Yazbek e Silva[x], que a constituição do FAT permitiu financeiramente uma tentativa de enfrentamento do desemprego (de modo fragmentado e residual) e a constituição de um Sistema Público de Emprego precarizado e desarticulado. Entretanto, as mudanças implementadas no conjunto das políticas públicas de trabalho, emprego e renda não conseguiram eliminar sua fragmentação e esvaziamento, bem como a baixa efetividade e eficácia de tais políticas. 
As dificuldades, concluem os autores, em articular e integrar as políticas públicas de trabalho, emprego e renda impossibilitam qualquer tentativa de universalização de tais políticas para o conjunto dos trabalhadores. O que temos é uma agregação de inciativas que se sobrepõem na tentativa de camuflar o caráter residual da política de trabalho, emprego e renda.

No mesmo passo, o Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU), TC 018.840/2014-0, julgado em 08/4/2015 (AC-0732-12/15-P; Ata n° 12/2015 – Plenário), após auditoria no Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), constata, além dos problemas com irregularidades na concessão dos seguros, o que se segue:

“SUMÁRIO: AUDITORIA NA MODALIDADE LEVANTAMENTO. RELATÓRIO SISTÊMICO DA FUNÇÃO TRABALHO (FISC TRABALHO). LEVANTAMENTOS SOBRE A DESTINAÇÃO DOS RECURSOS DA FUNÇÃO TRABALHO, DOS INDICADORES DE ACOMPANHAMENTO, DOS PROBLEMAS CARENTES DE SOLUÇÃO E DAS CONSTATAÇÕES EM FISCALIZAÇÕES JÁ REALIZADAS PELO TCU. PROBLEMAS DE SUSTENTABILIDADE DO FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR (FAT). DESEQUILÍBRIO ENTRE RECEITAS E DESPESAS. ARQUIVAMENTO.

[...]

Outro fator contribuinte para o desequilíbrio das contas do FAT, apontado no levantamento de auditoria autuado no TC-023.944/2014 5, é o fato de as microempresas (ME) e as empresas de pequeno porte (EPP) estarem isentas de contribuir para o PIS/Pasep. Ocorre que cerca de 40% dos beneficiários do seguro desemprego são provenientes dessas empresas.

No que tange à aplicação dos recursos nos programas voltados à proteção aos trabalhadores, observa-se um crescente aumento da aplicação de recursos nas políticas passivas, como o seguro-desemprego e abono salarial, com o consequente decréscimo da participação das políticas ativas, destinadas à qualificação do trabalhador e à facilitação de sua inserção no mercado de trabalho. Observa-se que a aplicação de recursos na execução de políticas ativas em 2002 representava apenas 3,48% do total de recursos aplicados em políticas passivas. Esse percentual, já pequeno, caiu para insignificantes 0,38% em 2013. A consequência dessa excessiva priorização das políticas passivas em detrimento das políticas ativas resulta em um ciclo vicioso, em que, ante à baixa qualificação do trabalhador e as dificuldades para inseri-lo no mercado de trabalho acabam elevando a rotatividade e diminuindo a sua remuneração, aumentando, com isso, os gastos com benefícios do seguro-desemprego e abono salarial.

[...]

Por outro lado, a principal fonte de receita do FAT, representada pela parcela do PIS/Pasep, sofreu nos últimos anos considerável redução em razão da política de desoneração da folha de pagamento de alguns setores da economia promovido por políticas governamentais.” (grifou-se)

Contexto que deve ser melhor apreciado pelo Movimento Sindical e entidades de controle do Poder Público, para que seja melhor gerido o FAT.

III.        Normatização sobre o Fundo de Amparo ao Trabalhador e a utilização dos recursos para qualificação profissional

O FAT é regulado pela Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990 (Regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial, institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador, e dá outras providências), e pode ter seus recursos utilizados pelas entidades sindicais em caso de qualificação, como pode ser destacado:

“Art. 1º Esta Lei regula o Programa do Seguro-Desemprego e o abono de que tratam o inciso II do art. 7º, o inciso IV do art. 201 e o art. 239, da Constituição Federal, bem como institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)

[...]

Art. 10.  É instituído o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego, destinado ao custeio do Programa de Seguro-Desemprego, ao  pagamento do abono salarial e ao financiamento de programas de educação profissional e tecnológica e de desenvolvimento econômico.

Parágrafo único. O FAT é um fundo contábil, de natureza financeira, subordinando-se, no que couber, à legislação vigente.”

Em tal perspectiva, os recursos advém diretamente das verbas rubricadas para o Programa do Seguro-Desemprego que atende três frentes, a saber:

1) Seguro-Desemprego

2) Intermediação de Mão-de-Obra

3) Qualificação Profissional

Nestes moldes, conforme o MTE, a política pública de qualificação desenvolvida no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego - MTE promove gradativamente a universalização do direito dos trabalhadores à qualificação, com vistas a contribuir para o aumento da probabilidade de obtenção de emprego e trabalho decente e da participação em processos de geração de oportunidade de trabalho e renda, inclusão social, redução da pobreza, combate à discriminação e diminuição da vulnerabilidade das populações.

Tudo ocorre por, especificamente, pelo Plano Nacional de Qualificação (PNQ) que, nos termos postados pelo CODEFAT (Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador), divulgados pelo MTE,  com ações de qualificação social e profissional que são implementadas de forma descentralizada, por meio de Planos Territoriais de Qualificação (em parceria com estados, municípios e entidades sem fins lucrativos), de Projetos Especiais de Qualificação (em parceria com entidades do movimento social e organizações não-governamentais) e de Planos Setoriais de Qualificação (em parceria com sindicatos, empresas, movimentos sociais, governos municipais e estaduais). O objetivo dos Planos Territoriais é atender demandas por qualificação identificadas com base na territorialidade. Os Projetos Especiais, por sua vez, destinam-se ao desenvolvimento de metodologias e tecnologias de qualificação social e profissional e os Planos Setoriais buscam o atendimento de demandas emergenciais, estruturantes ou setorializadas de qualificação. Juntos, os Planos Territoriais, os Projetos Especiais e os Planos Setoriais constituem o Plano Nacional de Qualificação – PNQ.

A partir de 2008, nos termos divulgados pelo MTE, as ações de qualificação social e profissional de trabalhadores alcançaram maior efetividade, com edição de norma própria, a qual foi substituída pela Resolução nº. 679, de 2011, do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - CODEFAT, que estabelece as diretrizes e critérios para transferências de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT (que financia as ações do PNQ) aos estados, municípios e entidades sem fins lucrativos, para a execução do Plano Nacional de Qualificação - PNQ.

Nesse passo, analisando a Resolução nº. 679/2011 do CODEFAT, art. 1º, observa-se que o Plano Nacional de Qualificação é parte integrada do Sistema Nacional de Emprego (SINE), financiado com recursos do FAT, cujas transferências aos estados, Distrito Federal, municípios, organizações governamentais, intergovernamentais, entidades sindicais e entidades privadas sem fins lucrativos devem ocorrer por meio de convênios plurianuais e outros instrumentos firmados com o Ministério do Trabalho e Emprego - MTE, por meio da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego – SPPE, com interveniência do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - CODEFAT, nos termos da legislação vigente, da presente Resolução e demais orientações emanadas deste Conselho.

Ademais, conforme o art. 1º, § 2º, da norma ora tratada tem como objetiva-se estabelecer uma articulação entre o Trabalho, a Educação e o Desenvolvimento para fins de inclusão e aumento de sua permanência no mundo do trabalho, verbis:

“§ 2º O PNQ tem como objetivo estabelecer uma articulação entre o Trabalho, a Educação e o Desenvolvimento, considerando a qualificação social e profissional um direito do trabalhador e instrumento indispensável à sua inclusão e aumento de sua permanência no mundo do trabalho.”

A operacionalização do PNQ, conforme o art. 2º da Resolução nº 679/2011, deve ocorrer em sintonia com os planos plurianuais do Governo Federal e em observância aos seguintes princípios:

“I. articulação entre Trabalho, Educação e Desenvolvimento;

II. qualificação como direito e política pública;

III. diálogo e controle social, tripartismo e negociação coletiva;

IV. não superposição de ações entre estados ou Distrito Federal, municípios e com outros ministérios e o estabelecimento de critérios objetivos de distribuição de responsabilidades e recursos;

V. adequação entre as demandas do mundo do trabalho e da sociedade e a oferta de ações de qualificação, consideradas as especificidades do território e do setor produtivo;

VI. trabalho como Princípio Educativo;

VII. reconhecimento dos saberes acumulados na vida e no trabalho, por meio da certificação profissional e da orientação profissional;

VIII. efetividade Social e qualidade pedagógica das ações.”

Ressalte-se que a norma define, art. 3º, como qualificação social e profissional as ações de educação profissional que colaborem para a inserção do trabalhador no mundo do trabalho e que contribuam para formação intelectual, técnica e cultural do trabalhador brasileiro; elevação da escolaridade do trabalhador, por meio da articulação com as políticas públicas de educação, em particular com a educação de jovens e adultos e a educação profissional e tecnológica; inclusão social do trabalhador, o combate à discriminação e a vulnerabilidade das populações; obtenção de emprego e trabalho decente e da participação em processos de geração de oportunidades de trabalho e de renda; permanência no mercado de trabalho, reduzindo os riscos de demissão e as taxas de rotatividade; êxito do empreendimento individual ou coletivo, na perspectiva da economia popular solidária; elevação da produtividade, da competitividade e da renda; articulação com as ações de caráter macroeconômico e com micro e pequenos empreendimentos, para permitir o aproveitamento, pelos trabalhadores, das oportunidades geradas pelo desenvolvimento local e regional; articulação com todas as ações do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, inclusive com os beneficiários do seguro-desemprego.

Outrossim, nos termos do art. 4º da Resolução 679/2011, as ações de qualificação social e profissional deverão ser direcionadas prioritariamente para as seguintes populações:

“I. beneficiários do Programa do Seguro-Desemprego;

II. trabalhadoras/es domésticos/os;

III. trabalhadores/as empregados em empresas afetadas por processos de modernização tecnológica e outras formas de reestruturação produtiva;

IV. pessoas beneficiárias de políticas de inclusão social; inclusive do programa Bolsa Família, de ações afirmativas de combate à discriminação; de políticas de integração e desenvolvimento regional e local;

V. trabalhadores/as internos e egressos do sistema penal e jovens submetidos a medidas sócio-educativas;

VI. trabalhadores/as libertados/as de regime de trabalho degradante e de familiares de egressos do trabalho infantil;

VII. trabalhadores/as de empresas incluídas em arranjos produtivos locais;

VIII. trabalhadores de setores considerados estratégicos da economia, segundo a perspectiva do desenvolvimento sustentável e da geração de emprego e renda;

IX. trabalhadores do setor artístico, cultural e de artesanato;

X. trabalhadores autônomos, por conta própria, cooperativados, em condição associativa ou autogestionada, empreendedor individual;

XI. trabalhadores de micro e pequenas empresas;

XII. estagiários;

XIII. trabalhadores/as rurais e da pesca;

XIV. pessoas com deficiência;

XV. trabalhadores da educação de jovens e adultos - EJA.”

Para assegurar a qualidade pedagógica das ações de qualificação oferecidas no âmbito do PNQ, os projetos de qualificação social e profissional deverão obrigatoriamente observar a carga horária média de 200 h (duzentas horas), quando considerado o conjunto das ações formativas, salvo quando existir regulação do DEQ/SPPE quanto à carga horária para o curso específico; e (art. 5º, Resolução nº 679/2011):

“I. mínimo de 90% (noventa por cento) de ações formativas denominadas cursos, aulas teóricas e práticas, que não poderão ter carga horária inferior a 40 (quarenta) horas;

II. até 10% (dez por cento) de ações formativas denominadas seminários, complementar às ações denominadas cursos;

III. carga horária média de 200 h (duzentas horas) quando considerado o conjunto das ações formativas, salvo quando, justificativa fundamentada do proponente for aceita pela equipe técnica da SPPE-MTE.

§ 1º O programa dos cursos deverá contemplar no mínimo 70% (setenta por cento) e no máximo 80% (oitenta por cento) da carga horária total em conteúdos específicos, ressalvados casos especiais, devidamente justificados e previamente aprovados pelo MTE.

§ 2º Os projetos de qualificação social e profissional englobam toda ação de qualificação social e profissional caracterizada como curso ou laboratório, com aulas teóricas e práticas, e outras formas de ensino presencial ou à distância.

§ 3º Os cursos deverão incluir horas teóricas e práticas, de acordo com a ocupação pretendida com a qualificação.

§ 4º Deve ser estabelecida nas programações dos cursos uma carga horária mínima de 30% (trinta por cento) para a prática profissional.

§ 5º As regras estabelecidas nos §§ 3º e 4º deste artigo não são obrigatórias para  os cursos no âmbito da modalidade de Qualificação à Distância, que poderão ser desenvolvidos integralmente à distância, ou, preferencialmente, combinando-se parte à distância e parte presencial, com aplicação da prática profissional.

§ 6º As regras estabelecidas neste artigo não se aplicam as ações direcionadas para o público especificado no § 1º do art. 4º.”

Para viabilizar a parceria para utilização dos recursos, via apresentação de plano ou projeto nos moldes da Resolução 679/2011 do CODEFAT, deve ser observado o que se segue:

“Art. 20. As ações do PNQ, para cada modalidade, serão executadas por meio da celebração de convênio, contrato ou outros instrumentos legais, nos termos da legislação vigente, após manifestação da área técnica opinando pela aprovação do plano/projeto e pela existência de disponibilidade financeiro-orçamentária.

§ 1º Para a modalidade de convênio de que trata o caput deve-se observar a Portaria nº 127/2008 e demais normas vigentes.

§ 2° Para a modalidade de contrato de que trata o caput deve-se observar a Lei nº 8.666/1993 e demais normas vigentes.

[...]

Art. 23. No âmbito dos convênios firmados para a execução do PNQ, poderão os convenentes firmar contratos ou outros instrumentos legais com as seguintes entidades sem fins lucrativos:

I. centros e institutos federais de educação profissional e tecnológica, escolas públicas profissionais e técnicas federais, estaduais e municipais, ou escolas de ensino médio integrado à educação profissional, empresas públicas e outros órgãos da Administração Pública, inclusive de administração direta de âmbito federal, estadual e municipal, incumbidos regimental ou estatutariamente do ensino, pesquisa ou extensão ou que comprovadamente executem ações de qualificação social e profissional;

II. universidades públicas definidas na forma da Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996 e outras instituições públicas de ensino superior, devidamente reconhecidas pelo Ministério da Educação, na sua área de especialidade, em especial por meio de suas pró-reitorias de extensão;

III. serviços nacionais sociais e de aprendizagem;

IV. centrais sindicais, federações, confederações empresariais e de trabalhadores, sindicatos, outras entidades representativas de setores sociais organizados, que comprovem a existência em sua organização administrativa de órgãos específicos de qualificação social e profissional: escolas, institutos, centros e fundações;

V. escolas, fundações, institutos, universidades, faculdades, centros de ensino profissionalizante - Proeps e outras entidades públicas e privadas comprovadamente especializadas na qualificação social e profissional;

VI. entidades não governamentais sem fins lucrativos que comprovadamente realizem atividades de qualificação social e profissional;

VII. entidades não governamentais sem fins lucrativos da área de tecnologia, pesquisa ou inovação.

§ 1º As instituições descritas neste artigo, quando de caráter nacional ou regional poderão ser, simultaneamente, conveniadas com o MTE e contratadas de uma ou mais das modalidades de implementação do PNQ, desde que na sua área de especialidade e que a soma dos recursos conveniados não ultrapasse a capacidade financeira da entidade, na forma da legislação vigente.

§ 2º É vedada à instituição executora:

a) a realização de atividades fora do seu campo de especialização, no âmbito do PNQ;

b) a subcontratação, em parte ou na sua totalidade, do objeto principal do contrato de execução de ações de QSP no âmbito do PNQ, independentemente da denominação utilizada no ajuste.

§ 3º As entidades, descritas nos incisos I a VI deste artigo, deverão comprovar ao menos 3 (três) anos de constituição legal e com efetiva atuação no campo de sua especialidade.

§ 4º As entidades deverão ser contratadas para a execução de ações de QSP mediante processo de licitação, conforme legislação vigente.”

Observe-se, ainda, que o modo de formalização do Cursinho Pré Enem, pode ajudar a comprovar o exigido no art. 23, inciso IV.

Contudo, deve-se verificar a situação do sindicato quanto as vedações seguintes:

“Art. 21. Fica vedada a celebração de convênios com entidades proponentes que estejam em mora com a prestação de contas de convênios de exercícios anteriores ou tenham sido consideradas pelo MTE ou pelos órgãos fiscalizadores (CGU/TCU) irregulares ou em desacordo com a legislação vigente.

Art. 22. É vedada a celebração de convênios ou outro instrumento com entidades que tenham em seus quadros dirigentes ou ex-dirigentes de entidades que foram considerados em mora com a administração ou inadimplentes na utilização de recursos do FAT.”

Desse modo, é possível a utilização de recursos do FAT pelos sindicatos, desde que elaborado projeto nos moldes da Resolução 679/2011 do CODEFAT (completa em anexo a este parecer com o Termo de Referência para firmar eventual convênio), a qual deverá ser submetido ao Ministério do Trabalho e Emprego.

IV.         Conclusões

Diante do exposto, foram traçadas informações e orientações, com viés crítico em aspectos jurídicos e sociais, para os integrantes do Movimento Sindical no Brasil objetivando a utilização dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para fins de capacitação com ênfase na melhoria das condições de trabalho e, consequente, otimização dos direitos fundamentais de segunda dimensão.

Utilizou-se a perspectiva dos direitos fundamentais de segunda dimensão (art. 6º, CF/88) e quarta dimensão, com informação, Democracia e pluralismo de ideias, postado no artigo 1º, inciso V, da Constituição de 1988, no Estado Democrático de Direito, nos termos postados no caput do artigo 1º e como meio de realização da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88).

Demarcou-se a má utilização do FAT e demais verbas que se encontram sob a guarda do Governo Federal, advindas das atividades desenvolvidas pelos trabalhadores e trabalhadoras. Algo amplamente divulgado pela mídia hegemônica, sendo, inclusive, mais utilizado pelos segmentos econômicos em detrimento da melhoria das condições dos obreiros. Ainda, enfatizou-se, de modo exemplificativo, os desvios de finalidades dos fundos dos trabalhadores são recorrentes também quanto ao FGTS e à parcela que, ilegitimamente, o Governo Federal retém da categoria laboral das contribuições sindicais, nos termos do art. 589, CLT (inciso I, 'd', 20% (vinte por cento do total arrecadado da contribuição anual dos empregadores fica em ‘Conta Especial Emprego e Salário’; inciso II, 'e', 10% do total arrecadado da contribuição anual dos trabalhadores fica em ‘Conta Especial Emprego e Salário’), em somas milionárias para o Estado, em desfoque com as finalidades para as quais são cobradas tais contribuições.

Aderiu-se, às teses de Bilbo, ao concluir quanto à estruturação do FAT, que os trabalhadores são incentivados a buscar alternativas fragmentadas e muitas vezes pauperizadas, de modo que a consequência de tal busca individual-coletiva proporciona o deslocamento/absolvição da dinâmica do capital de qualquer responsabilidade na geração do desemprego estrutural, destruição dos direitos trabalhistas e sociais. Algo que entendemos comprovado na postura redutora de direitos dos trabalhadores assumida pelo Governo Federal, materializada na edição e publicação da Medida Provisória nº 665/2014.

Por fim, orientou-se no sentido da possível utilização de recursos do FAT pelos sindicatos, desde que elaborado projeto nos moldes da Resolução 679/2011 do CODEFAT (completa em anexo a este parecer com o Termo de Referência para firmar eventual convênio), a qual deverá ser submetido ao Ministério do Trabalho e Emprego.

Sobre o autor: Clovis Renato Costa Farias

Doutorando em Direito pela Universidade Federal do Ceará (UFC), bolsista da CAPES/CNPq. Vencedor do Prêmio Nacional em Direitos Humanos da Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (ANAMATRA), Troféu 'Cilindro de Ciro', Placa de Reconhecimento da Coordenadoria Nacional de Liberdades Sindicais do Ministério Público do Trabalho (CONALIS) e do Fórum das Centrais Sindicais no Ceará (FCSEC), medalha dos 80 anos da GLMECE, medalha Cavaleiros de York. Membro do GRUPE (Grupo de Estudos e Defesa do Direito do Trabalho e do Processo Trabalhista), do Grupo de Estudos Boaventura de Sousa Santos no Ceará, no Curso de Ciências Sociais da UFC, e da ATRACE. Editor e elaborador da página virtual de difusão cultural: Vida, Arte e Direito (vidaarteedireito.blogspot.com/), do Periódico Atividade - ISSN 2359-5590 (vidaarteedireitonoticias.blogspot.com/) e do Canal Vida, Arte e Direito (www.youtube.com/user/3mestress). Autor do livro: 'Desjudicialização: conflitos coletivos do trabalho'.  Graduado em Letras pela Universidade Federal do Ceará (2003), em Direito pela Universidade de Fortaleza (2008), especialista em Direito e Processo do Trabalho  (RJ), mestre em Direito Constitucional (Mestrado em Direito da UFC). Tem experiência como Professor de Literatura, Direito e Processo do Trabalho, Sociologia Jurídica, Direito Constitucional,Mediação e Arbitragem, Direito Sindical, tendo atuado em cursinhos, cursos de graduação, pós-graduação em Direito, nas áreas trabalhista, processual e constitucional; é Advogado (OAB 20.500) de organizações sindicais de trabalhadores e partidos políticos,  mediador coletivo, Vice Presidente da Comissão de Direito Sindical da OAB/CE. Foi Chefe da Assessoria Jurídica do Procurador Chefe do Ministério Público do Trabalho/PRT-7ª Região (2009-2011), Secretário Regional Adjunto do MPT, Chefe do Gabinete do Procurador Chefe/PRT, Assessor Jurídico da Secretaria de Cultura do Ceará (Constituinte Estadual da Cultura e Plano Estadual do Livro), conciliador pelo TJCE/CNJ e orientador no Projeto Cidadania Ativa/UNIFOR, orientador do Escritório de Direitos Humanos da UNICHRISTUS - Projeto Comunidade e Direitos Sociais, membro do Comitê Gestor de Grandes Eventos (SRTE/MTE), delegado eleito da Conferência Nacional do Emprego e Trabalho Decente (OIT/MTE), delegado eleito da UNE (47º CONUNE), secretário geral do Sindicato dos Advogados no Estado do Ceará (Sindace). 

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[i] MARTELLO, Alexandro. Com rombo recorde, FAT precisará de aportes bilionários de recursos Fundo que paga o seguro desemprego precisa de R$ 19,6 bilhões até 2015. Conclusão consta no projeto da LDO 2015, já enviado ao Congresso. Net: http://g1.globo.com/economia/noticia/2014/04/com-rombo-recorde-fat-precisara-de-aportes-bilionarios-de-recursos.html. Acesso em 14. abr. 2015.

[ii] JERONIMO, Josie. Minha casa, meu negócio. Num claro conflito de interesses, parlamentares lucram com contratos milionários do maior programa habitacional do governo. Políticos são beneficiados na venda de terrenos e ao colocar suas próprias empreiteiras para tocar as obras. Revista Isto É. Net: http://www.istoe.com.br/reportagens/294239_MINHA+CASA+MEU+NEGOCIO. Acesso em 14. abr. 2015.

[iii] PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Medida Provisória nº 665, de 30 de dezembro de 2014 (Altera a Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT, altera a Lei no 10.779, de 25 de novembro de 2003, que dispõe sobre o seguro desemprego para o pescador artesanal, e dá outras providências). Net: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Mpv/mpv665.htm. Acesso em 14. abr. 2015.

[iv] POCHMANN, Marcio. Rumos da política do trabalho no Brasil, 2006. In: Políticas Públicas de Trabalho e Renda no Brasil Contemporâneo. Silva, M.O.S e Yazbek, M.C. São Paulo, Ed. Cortez, 2006. p. 23.

[v] MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). Emprego e Renda Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) - Histórico. Net: http://www3.mte.gov.br/fat/historico.asp. Acesso em 14. abr. 2015.

[vi] Op. cit. MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). Emprego e Renda Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) – Histórico. Net: http://www3.mte.gov.br/fat/historico.asp. Acesso em 14. abr. 2015.

[vii] D`AMICO, Fabiano. O Programa Minha Casa, Minha Vida e a Caixa Econômica Federal. p. 12. Net: http://www.centrocelsofurtado.org.br/arquivos/image/201109261251530.LivroCAIXA_T_0_033.pdf. Acesso em 14.abr.2015.

[viii] BILIO, Rafael de Lima. O Fundo de Amparo ao Trabalhador: a estruturação das políticas públicas de geração de trabalho, emprego e renda e a construção inacabada do sistema público de emprego. p. 4-6.  Net: http://www.uff.br/trabalhonecessario/images/TN14RafaelBilio.pdf. Acesso em 14. Abr. 2015.

[ix] BILIO, Rafael de Lima. O Fundo de Amparo ao Trabalhador: a estruturação das políticas públicas de geração de trabalho, emprego e renda e a construção inacabada do sistema público de emprego. p. 1-2.  Net: http://www.uff.br/trabalhonecessario/images/TN14RafaelBilio.pdf. Acesso em 14. Abr. 2015.

[x] YAZBEK, Maria. Carmelita e SILVA Maria Ozanira da Silva. Políticas públicas de trabalho e renda no Brasil no contemporâneo: tema e conteúdo do livro. In: Políticas Públicas de Trabalho e Renda no Brasil Contemporâneo. São Paulo, Ed. Cortez, 2006. p. 6-7.